林双林：人民财评：如何从根本上消除养老金缺口？
发布时间：2013-04-09
养老保障问题历来备受社会关注。多年来，我国职工养老社会统筹账户入不敷出，动用了个人账户的资金，导致个人账户缺口（即养老保障债务）不断增长。若不及早防范，缺口规模会越来越大，引发危机。针对如何填补个人账户缺口，有人认为应该动用财政收入，有人认为应该发放国债，更多的人认为应该动用国有资产，也有人认为应该动用外汇储备。这些办法都不是长远之计，不能解决根本问题，也不可持续。养老保障体系必须自身可以平衡。 首先，财政和养老账户是各自独立的。财政收入有财政收入的用途。随着财税改革不断深入，各种税收的用途应越来越清楚。这样，百姓纳税就心里明白，纳税意愿就会提高。养老账户的收入专门用于养老支出，不能长期依赖财政收入，况且财政也有赤字，债务已经不小。绝大多数国家财政和养老账户是分开的。例如，美国联邦政府财政赤字连年，一般性政府债务超过国内生产总值（gdp）的100%。然而，养老社会统筹账户却有占gdp近20%的资金积累。 发放国债填补个人账户缺口或偿还养老保障债务，即把养老账户的债务变成一般性政府债务，是典型的“拆东墙补西墙”的做法。这种做法一是寅吃卯粮，把负担向后代转嫁；二是不可持续，欧债危机和美国的“财政悬崖”都已经给世人敲响了警钟。 动用国有资产和发放国债实质上是一样的，一个是资产少了，一个是债务多了，两种做法的后果都是国有净资产减少。常言道，“坐吃山空”，国有资产也不是用之不竭的，依赖国有资产解决不了长远问题。 动用外汇储备是不可行的。外汇储备从严格意义上讲不是国家财政的钱，是企业和个人从海外赚来的钱，或者外资和外国人投放到中国的钱。中国人民银行拿了外币，给出对应数量的人民币。如果不搞通货膨胀，人民银行应该相应地以其它方式（例如出售银行持有的国债）收回同样数量的人民币。不然，拿了外币，只发行人民币，搞通货膨胀，就是向百姓征“通货膨胀税”了。这笔钱用于社保，就等于发行货币填补社保缺口。 那么， 如何从根本上解决养老保障账户缺口日益扩大的问题呢？ 我们不妨看一下美国的做法，或许其中有可取之处。面对人口老龄化，美国早就未雨绸缪。上世纪80年代初，当“婴儿潮”一代人大规模进入劳动力市场时，美国就逐步提高社会保障税率，增加社保基金的积累。1980年雇主和雇员缴纳的养老保险总税率为10.16%（雇主雇员各半），后多次上调税率，1990年达到12.4%。2011到2012年雇员缴纳的养老保险税率从6.2%短暂减少到4.2%，使得养老保险总税率降到10.4%。为应对从2010年开始出现的养老账户赤字，奥巴马政府又将2013年养老保险税率恢复到12.4%。到2012年养老统筹账户资金积累超过2.7万亿美元，占gdp的18%。美国社会养老金发放水平不高，且比较均等。另外，美国还激励人们延迟退休，由62岁到67岁。 最新预测显示，到2033年前养老账户不会有缺口。 我国应该完善社会保障体制，使其具有长期自身平衡的能力。一是增加社会保障账户的收入，二是节约支出。我国目前养老保障社会统筹账户缴费率已达20%。加上中国正在城市化，交费的人相对较多，养老账户收入增长很快。据统计，2000年到2011年，养老金个人账户加社会统筹账户的收入增长率为 17.1%，支出增长率为15%。然而，我国养老账户缺口却不断增加，目前约占gdp的 2%。 我们必须完善职工养老保障体系，使之能够积累资金，以填补未来人口老龄化造成的收支缺口。在收入方面，由于养老缴费率已经很高，再增加难度很大，我们所能做的就是提高养老基金收益率。在支出方面，应避免过高的养老金发放，缩小养老金差别，并激励人们延迟退休。 其它养老保障体系应该尽快改革，保证社会公平和可持续。目前，我国行政事业单位人员的退休金由国家财政负担，替代率高达90%以上，与职工养老替代率相差悬殊。美国联邦雇员1984年以前也加入专门的公务员退休体系，养老金高于普通民众。1986年美国修改法律，减少公务员的养老金待遇。从1987开始，政府要求1984年以后工作的联邦雇员必须加入全民社会保障体制，同时可以参加联邦养老体系，待遇大幅降低。我国除收入分配差距大外，养老金的差距也很大。目前，老百姓在养老问题上主要是“患不均”。行政和事业单位养老保险应该尽快纳入全国职工养老保险。 近年来，我国还建立了新农保体系，给农村老人发放为数不多的基本养老金，由财政负担。未退休的农民的养老交费都记入个人账户，政府还补贴。基本养老金加个人账户补贴会使财政负担越来越大。新农保也应该从国家一般性财政预算中剥离，确定自身的资金来源，这样才可持续。 我国应该从长计议，从增收节支入手建立可持续的养老保障体系，保证社会统筹账户在长期内平衡，使人民老有所养，安居乐业。（作者系北京大学中国公共财政研究中心主任、财政学系主任、教授）