林双林：再分配更加注重公平 政府该如何作为？
发布时间：2012-12-11
十八大报告指出，“必须深化收入分配制度改革，努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平”。“加快健全以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制。”这样的论述表明执政党对收入分配改革的高度重视。 市场经济在提高效率的同时，会带来收入分配差距的拉大。改革开放以来，我国经济取得长足发展，与此同时，贫富差别也在扩大。我们应该充分利用公共财政，切实做好收入再分配，保持经济持续发展与社会和谐稳定。 放眼世界，发达国家都通过公共财政，包括税收、转移支付和政府支出来进行收入再分配，而且力度很大。我们不妨看一下美国的情况。 首先，美国实行累进税制。以个人所得税为例。1862年，林肯总统开征个人所得税，但不久被国会以违宪为由取缔。1913年，国会通过宪法修正案，使个人所得税合法化。此后，个人所得税迅速增长，1944年最高边际税率达94%，后来下调。里根任总统期间，将个税最高边际税率从70%降到28%。目前，最高税率为35%。2011年，个人所得税占财政总收入47%。此外，美国各州都有财产税，财产包括房产和汽车。因为个人所得税上升，财产税相对减少，但仍是地方政府的重要财源。美国还征收高额的遗产税，它不利于人们将财产转移给下一代，迫使每一代人自强不息。 美国政府对穷人实行转移支付。一是社会保障福利。美国通过社会保障体系进行收入再分配，从富人那里收的社会保障税相对多，但提供的社会保障福利相对少。二是直接转移支付。比如，低收入人群可以从政府领取食品券，购买食品。 美国政府还提供较多的公共产品和直接服务。一是实行12年免费义务教育，小学中学不收任何费用，补助午饭，提供免费交通服务。二是生活方面的基础设施大部分免费。例如，大部分政府修建的高速公路免费，大量的公园和娱乐设施也是免费的。三是免费为穷人治病。 应该指出，过去30多年来，包括美国在内的许多国家的贫富差别都扩大了。因此，收入分配差距拉大是世界范围的现象。这与经济全球化有关，也与占据主流地位的供给学派效率优先的经济思想和政策建议有关。目前，许多国家都力图缩小贫富差别。 像其他国家一样，我国也通过税收、转移支付和公共支出再次分配收入，缩小贫富差别，但是总的来说，力度不够。 我国主要税种都不是累进的，不能有效调节收入再分配。增值税是我国第一大税种，2011年增值税占总税收收入27%。营业税占总税收收入15.2%。消费税占7.7 %，进口商品消费税和增值税占15.1%。加总起来占总税收65%。由于这些税会被转移到物价里，消费者不论收入高低，支付一样的价格。因此，这些税是累退的。个人所得税是累进的，但是其所占税收收入比例非常小，2011年仅占总税收的6.75%。此外，我国没有个人财产税、遗产税、赠与税等直接税。我国目前的税制有利于储蓄和经济增长，不利于再分配。 增值税等间接税向企业征收，相对容易。企业随后将税加在物价里，消费者看不见。在我国，作为直接税的个人所得税，边际税率已高达45%，很难再高。太高了不利于吸引人才，不利于人力资本积累和经济发展。 另外，我国公共产品提供不足。与人民日常生活密切相关的基础设施还比较落后，公共品数量不足。众所周知，低收入者最需要公共品。这些年来，我国在对低收入者的转移支付方面做了许多事情，例如，补贴农村合作医疗，补贴城镇居民医疗保险，补贴农村养老保险，为农民发放少量养老金，等等，这些都有利于公平分配。但是，对低收入者转移支付的领域有限，规模也不大。 因此，我们要充分利用公共财政，更好地调节收入分配。在税收方面，首先要对所得税征收加强监管，防止漏洞，逐步提高所得税在税收总额中的比重。二是征收个人财产税。在征税的同时，也应该加大对个人财产的保护。三是适时开征遗产税和赠与税。但据国际经验，后两种税的规模也有限。 由于税制累进程度一时难以提高，目前最可行的就是增加公共品的提供。一是加强公共基础设施建设，例如：发展公共交通，减少穷人出行成本；加大对农村及中西部道路建设的投入；免费开放一些公园、提供文化娱乐设施；改善公共卫生设施。二是增加公共服务，例如发展12年义务教育。三是增加政府医疗卫生支出，提供最基本的医疗卫生服务。 同时，我们应加大对低收入阶层转移支付的力度，扩大转移支付的领域和规模，在社会保障方面进一步向低收入人群倾斜。例如，对低收入者提供基本生活保障，提供最基本的养老保障，提供廉租房或住房补贴，提供失业救济，等等。 我们在加大再分配力度的同时，还必须清醒地认识到，我国经济水平与发达国家还有很大差距，发展仍然是首要任务。我们不能忽视效率，不能忽视对投资和劳动积极性的保护。这是因为，国民财富多了，国家富强了，再分配才会有更好的基础。（作者系北京大学中国公共财政研究中心主任、财政学系主任、教授） 发表于《人民网》人民财评专栏2012年11月19日 http://finance.people.com.cn/gb/226375/index.html