王曙光
(北京大学经济学院金融学系教授)
李克强总理在2014年3月5日所作的《政府工作报告》中指出：“我们要继续向贫困宣战，决不让贫困代代相传”，并提出了2014年农村贫困人口再降1000万人的目标，这是非常令人振奋的。
新中国成立60多年来，特别是改革开放以来的30多年中，中国反贫困事业取得了举世瞩目的伟大成就。在1949-1978年的30年中，我国在农村基础设施建设、农村合作医疗体系和社会保障、农业技术推广体系、农村人口教育和培训体系等方面的显著成就成为发展中国家的样板，大幅度改善了农村地区的生产生活条件和人力资本状况，为中国农村地区的反贫困奠定了良好的制度基础，具有奠基性的意义。改革开放之后的30多年中，尤其是1999年提出“西部大开发”战略和2005年提出“建设社会主义新农村”以来，中国强劲的经济增长势头和逐步深入的农村市场化改革使反贫困步伐明显加快，在这30多年中，反贫困被提高到国家战略的高度，反贫困战略实施的广度（人口和区域覆盖面）和深度（减贫绩效）也得到空前的拓展，为世界贫困人口的减少做出了决定性的贡献。
笔者在以前的研究中曾将贫困的类型分为制度供给不足型贫困、区域发展障碍型贫困、可行能力不足型贫困（结构型贫困）、先天缺乏型贫困和族群型贫困。所谓制度供给不足型贫困，即由宏观经济制度、社会制度或政治制度供给不足而引致的贫困。在贫困发生率比较高的国家和地区，合理的教育和培训制度、医疗卫生制度、收入分配制度、金融与信贷制度、公共财政制度、社会保障制度、土地制度以及与之相匹配的法律体系的缺失，是导致贫困的基础性原因。在所有贫困发生的根源中，制度供给不足是最值得重视的，因为在制度供给不足的情况下，贫困人口的权利被制度性地忽视乃至剥夺，使他们被排斥在制度之外，丧失自由选择的能力和权利，从而导致贫困人群可行能力的缺乏和贫困发生率的整体提升。所谓区域发展障碍型贫困，即由一些具有区域特点的发展障碍因素而引致的贫困，如某些地区由于交通、通讯、市场设施不完善而引发的贫困，或者由于当地恶劣的自然生态环境与不适宜人类生存的气候所引发的贫困。在中国大面积的西部地区，包括西藏、云南、贵州、甘肃、云南等地的沙漠化、石漠化、高寒、多山和缺水地区，贫困的发生率极高。如甘肃的定西地区、河西地区和宁夏的西海固等历来被称为最贫困的“三西”地区，由于自然条件恶劣而导致整个区域发生普遍性的贫困。自然环境与生态方面的致贫原因有些是可以被局部改善的，如大规模的生态恢复和自然环境保护政策可使当地居民生存条件迅速改善，而交通、通讯和市场设施的不足更容易改善。在中国现阶段的贫困中，区域发展障碍型贫困是最主要的贫困类型。所谓可行能力不足型贫困（结构型贫困），是由贫困者个体的可行能力不足造成的贫困，其原因均表现为贫困者个体的某种能力的缺陷，而不是先天的身体或智力的缺陷。可行能力不足的最终根源有可能与制度设计和制度安排有关，但是大部分可行能力不足的原因却是个体性的，如由于受教育程度低而引致的人力资源不足，这是导致贫困的最重要的原因之一。再如，由于农民的自组织能力不足，导致农民在市场竞争中难以获得较好的谈判地位，从而使得农民生产的规模收益和抗风险能力下降。对于这些可行能力不足型贫困人群，针对性地提升其可行能力是促使其脱贫的关键。所谓先天缺乏型贫困，是由贫困者个体在智力或体力上的先天缺陷导致的生产能力完全或部分缺失而引发的贫困。先天缺乏型贫困的原因一般是不可消除或不可逆转的，如先天的盲人、肢体残缺或精神病患者，其身体或精神上的残缺在现有的医疗条件下是不可能被修复的，这些人群的贫困也很难通过提升其可行能力来解决，因此一般意义上的提升人力资源或者进行微型信贷扶持等方法，对于先天缺乏型贫困人群的扶贫效果微乎其微。所谓族群型贫困，即在某些少数民族社区（尤其是边疆民族地区），由于整个族群在生产方式、文化、宗教信仰、习俗、生活方式等方面的历史原因而造成的贫困，在中国很多边远地区这类贫困大量存在，容易引发宗教和族群之间的冲突，从而变得复杂而难以处理。族群型贫困部分原因与区域发展障碍型贫困、可行能力不足型贫困重合，但是其最鲜明的特征在于其民族特有的生活方式或文化习俗。这类贫困的特点是，其发生区域多集中于边境地区。这类贫困也多发于少数民族聚居区，即使这些区域不属于边境。少数民族人口的贫困问题突出，在8000多万农村贫困人口中，少数民族人口占了不恰当的比例，绝大部分贫困地区是少数民族居住的地区。全国592个国家级贫困县中, 有257个是少数民族自治县。族群型贫困已经成为影响中国和谐社会建设和民族发展繁荣的重要障碍之一，必须提高到国家战略和民族和谐的角度去认识。
中国政府的反贫困有以下几个阶段：（1）1986年之前主要是通过制度变革来扶贫，1978年的农村联产承包责任制改革极大的促进了经济的发展。（2）1986年-1993年期间：设立专门的扶贫机构，政府支出专项资金用于扶贫，划分重点扶持贫困县，通过区域瞄准来确定扶贫对象，确立开发式扶贫，主要有三种投资计划：一是贴息贷款计划,就是通过信贷资金来帮助贫困地区的发展和脱贫，二是以工代赈的计划，三是财政发展资金。（3）1994-2000年实施《“八七”扶贫攻坚计划》时期，贫困地区的基础设施成为这一时期扶贫资源的主要投入。这个时期提出用7年时间解决8000万人口的基本温饱问题，把贫困县调整为592个，把扶贫的重点转移到西部。（4）2001-2010年《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010 年）》时期。扶贫工作的重点从县转移到村，主要措施包括“整村推进”、劳动力转移培训、农业产业化开发。经过近30多年的大规模扶贫试验，中国逐步总结了一套适合于各类贫困的综合性扶贫开发经验模式，2010年以来又特别注重在区域性扶贫模式中融入个体性扶贫模式，注重动员社会力量参与扶贫，注重在扶贫开发中激活市场机制的作用。
针对上文提出的五种贫困类型，我们可以把反贫困战略分成以下五种类型，这五种类型的反贫困有时可以互相交叉，其实施主体和实施对象都所有区别。第一是制度变革型扶贫。针对制度供给不足型贫困，要运用制度变革型扶贫模式来应对，即对现有制度进行系统性改革与创新，为贫困群体的脱贫创造基础上的制度条件。制度变革型扶贫的实施主体当然是政府，包括中央政府和地方政府，都有可能是制度变革和创新的主导者。改革开放以来，通过系统性制度变革来进行有效扶贫是中国反贫困的一个基本特征，制度变革型扶贫的特征是整体性强，对所有贫困群体都有覆盖，是一种普惠型的扶贫模式。近年来，通过教育制度改革和教育资源向农村贫困地区倾斜、新型农村合作合作医疗制度改革、农村金融制度创新和新型农村金融机构建设、农村新型养老保险和社会保障制度建设、公共财政向农村贫困地区的转移支付制度等等，为农村地区的大面积扶贫提供了有力的制度支撑。几乎所有学者都承认，在中国的扶贫中，来自于制度变革的力量是最重要的。第二是基础性扶贫（或大推进型扶贫）和生态恢复型扶贫。对于区域发展障碍型贫困，其扶贫的核心使命是大规模改善基础设施条件（包括交通、通信、市场基础设施等硬件）和生态环境条件。一般而言，针对区域发展障碍型贫困，大推进战略是基本适用的，如果没有政府的大规模的投资，仅仅依靠贫困群体的个体力量，是很难改变基础设施不足或生态恶劣的状况的，从而这些贫困群体将终生陷入贫困陷阱而不能自拔，产生贫困的恶性循环。第三是能力增进型扶贫（或结构型扶贫、造血型扶贫）。这类扶贫模式的核心在于提高贫困人群的可行能力，尤其是人力资本投资。近年来针对农村贫困人群的融资能力不足问题，商业类小额信贷机构和非营利组织大力推广无抵押无担保的微型信贷产品，使贫困人群能够通过信贷增强自我扶贫的能力，孟加拉乡村银行等金融机构的行动表明，这种微型信贷不仅可以使贫困人口脱贫，也可以同时使金融机构具有财务可持续性。再如，针对农民自组织能力不足的问题，政府和其他非营利组织应该加强对农民的合作社教育，增强农民对于合作社的认识和理解，使他们可以联合起来组建大规模的农民合作经济组织，从而提高自己的市场谈判能力和抗风险能力。第四是救济型扶贫（或输血式扶贫）。对于那些先天缺乏型的贫困群体，造血式扶贫（如小额信贷、人力资本投资）的作用是非常有限的（仅对部分还没有完全丧失生产能力的人群有作用），而只能适用于输血式扶贫，运用公共财政力量或社会公益力量对先天缺乏型贫困群体进行社会救助，民政部门和非营利组织在其中扮演最重要的角色。随着我国社会保障体系和社会救助体系的逐步完全，先天缺乏型贫困的比例将大为下降。第四是族群系统型扶贫。族群型贫困的成因非常复杂，因此其应对策略应该是系统型的扶贫模式。对于那些生活方式和文化比较落后、生产方式原始的少数民族地区，系统性的文化建设、植入现代生活方式和生活理念、改进生产方式（尤其是摒弃那些对于自然生态环境有破坏性的生产方式）等措施，对于民族地区反贫困极为重要；对于那些生态环境极为恶劣的地区，应该进行系统性的环境保护政策、整体迁移和异地安置政策等；对于那些基础设施极为落后的少数民族社区，应采取大推进型扶贫战略，大规模改善其基础设施。族群系统性扶贫是个体型扶贫与普惠型扶贫的结合，应因地制宜整合各种扶贫模式。
在现实中，所有类型的贫困往往交织在一起，在一个区域中，贫困人群的致贫根源往往是综合性的。因此，在反贫困实践中，各类措施往往齐头并进形成合力。在中国当前的贫困问题中，民族地区贫困已经成为尤其尖锐的问题，区域性的族群贫困是未来影响地区经济发展和社会稳定的重要因素。解决区域性的族群型贫困需要综合性的系统思路，需要扶贫主体的多元化和扶贫模式的多元化。在很多民族地区比较成功的扶贫实践中，往往将救济式扶贫、以金融扶贫为主的能力增进式扶贫、以及以整村推进战略和异地迁移战略为主的普惠型大推进式扶贫等扶贫模式搭配使用。这些模式的综合使用，不仅可以使一个民族区域大面积地为整体脱贫奠定良好的基础，而且可以在很大程度上提高扶贫工作的瞄准程度与扶贫效率。在这些与民族地区反贫困有关的行动中，政府的角色是非常显著的，但这并不能排斥民间非营利组织和市场组织的重要性，尤其在能力增进型扶贫中，非营利组织和市场都扮演了重要角色，如在社区发展基金和商业性信贷中，非营利组织和市场化机构起到关键的作用。这些机构通过创新性的机制设计激发了潜藏在贫困人群中的内在创造力和自组织能力，从而把贫困人口自己也纳入到反贫困主体当中来，这是支撑当今扶贫工作的重要理念之一。