陈凯
（北京大学经济学院风险管理与保险学系）
随着我国老龄化进程的加剧，养老问题在每年的两会上都是热门议题，也是政府工作的要点。3月5日，李克强总理在政府工作报告中再次提到“社保是民生之基”，并提出需要“建立统一的城乡居民基本养老保险制度，完善与职工养老保险的衔接办法，改革机关事业单位养老保险制度，鼓励发展企业年金、职业年金和商业保险”。其中，如何改革机关事业单位养老保险制度，如何将其与城镇职工基本养老保险“并轨”已经成为我国社保改革问题的重中之重。
笔者认为，机关事业单位养老保险制度改革必须强调社会养老制度的顶层设计。社会养老保险制度的主要作用就是通过强制性的缴费来进行社会财富的再分配，以公平的原则为广大的离退休居民提供基本生活保障。而我国现行的养老保险制度多轨并行，使得企业单位职工、事业单位职工和机关职员在缴费和待遇水平方向有着很大的差别，而且这一差别还有扩大的趋势。据统计，1990年底，我国事业单位和机关的人均离退休金分别是企业职工的1.14倍和1.2倍，但是到了2005年底，差距则扩大到了2.1倍和1.9倍。1998年，我国企业、事业单位和机关的养老金平均替代率分别为73.7%、98.3%和101.7%，但是到了2005年，这些数据则分别演变为49.3%、87.7%和88.4%。这说明我国养老制度中的公平原则已经出现了问题，应有的再分配功能也没有得到发挥。这些有违制度设计的初衷，必须尽快调整。从实际情况来看，养老金待遇的“双轨制”已经伤害了企业职工的积极性以及不同群体之间的和谐稳定。从近期的一些热点话题中可以看出，随着不同轨制下的待遇差距越来越大，导致一些相关改革措施很难推进。例如最近讨论颇多的延迟退休年龄问题、社会养老保险基金缺口问题和养老保险基金投资体制改革问题，都或多或少地因为“双轨制”问题陷入僵局。我国曾在2008年2月原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，并确定了山西、上海、浙江、广东和重庆5省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。但至今已经5年有余，试点效果并不明显，进展相当不乐观。从现有的一些已经试点的事业单位养老制度来看，“并轨”造成了一些事业单位在工作时要缴纳更多的保费，退休时的养老金却并没有增加。从机关和事业单位职工的角度来看，大家已经深知并习惯了自身高于企业职工的养老退休待遇，因此，一旦机关和事业单位的养老制度向企业职工的养老保险制度“并轨”，其预期的养老待遇下降，而在收入没有上升的情况下，这会被认为是一种“福利倒退”他们会十分自然地抵制养老保险制度的改革，从而使得改革的阻力增加。这也是为什么许多试点地区都对“并轨”改革持观望态度。不可否认，养老保险制度“并轨”进程难以真正推进的根本结症在于已获利群体的掣肘。
那么以什么样的方式才能减少改革阻力，尽快推动养老制度的“并轨“呢？
首先，要正确面对阻力。我们必须认识到由制度的获利者去推动制度改革要求改革者具有更大的勇气和决心。因此，需要国家高层给予更大的支持和扶持，必要时甚至给予一定压力和干预。
其次，需要合理的顶层设计，这也是改革的关键。要意识到想避开既得利益也许是不可能也不现实的改革方案。世界各国在通过降低福利进行养老制度改革时都碰到了不同程度的群众抵制。这就要求我们在解决“双轨制”的同时，要考虑目前机关和事业单位职工可能面临的福利损失，通过适当的顶层设计来缓解既得利益者的福利损失与养老制度不公平之间的矛盾，推动改革进行。从现实情况和国际经验来看，职业年金是解决这一矛盾的破冰之矛。笔者赞成《中国养老年金：发展现状、国际经验与未来战略》一书中所提出的观点：“面对机关事业单位员工群体的刚性福利需求，任何形式的‘强行压制’措施都有可能引发不满和抵制”，“我国理应通过建立机关事业单位职业年金的方式来实现帕累托改进，也即通过职业年金来弥补机关事业单位基础养老保险待遇的不足”。现在大多数媒体在比较机关事业单位和企业职工的待遇时都仅着眼于基本养老保险这部分，而忽视了两者的工资收入以及企业补充养老保险的部分。将机关事业单位职工的所有养老收入都归入基本养老保险显然是不可取的。可以考虑利用可类比企业年金制度的职业年金来弥补机关事业单位职工在“并轨”时的福利损失。
最后，养老制度的“并轨”需要齐头并进，一步到位，不能只是对事业单位和机关中“一轨”进行试点，而应该两轨同步进行。尽管事业单位和机关两者在工作性质上有着明显区别，但长期以来两者均实施着相同或类似的人事管理制度和社会保障制度，而且在我国社会保障制度的改革过程中，机关和事业单位都是作为一个整体被提及的，单独试点反而会增加改革的成本和阻力，2008年3月的五省市改革试点进展缓慢的事实就说明了这一点。
不久前，李克强总理曾经在国务院常务会议上提出尽快合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，在全国建立统一的城乡居民基本养老保险。这两者合并的前提就是在其制度的顶层设计上达到了统一。两者在参保范围、资金筹集、建立个人账户、养老金待遇、养老金领取条件等相关条款上几乎完全一致，并有相应的立法来解决二者合并的问题。这种一致性使得二者并轨在制度上和实施上都将十分顺畅。因此，合理有效的社会养老保险制度顶层设计必将对我国未来机关事业单位养老保险制度改革起到关键作用。
需要进一步指出的是，养老制度的“并轨”并不仅仅指在基本养老保险制度这一个层面上的“并轨”，而是在基本养老保险、补充型养老保险、个人养老和福利待遇等多层次上均达到“并轨”。这需要在顶层的养老制度设计，甚至是更高层次的福利待遇设计上入手。通过建立多层次的养老保险制度和福利给付制度，才能合理有效地发挥社会养老保险制度的公平性，从而实现真正的财富再分配。