蒋云赟
（北京大学经济学院财政学系）
2014年全国“两会”期间，养老保险统筹的问题再次引起委员热议，委员们对农民工在城市就业却不得不返乡领取养老金的社会现实提出质疑，并要求政府拿出城乡养老统筹的时间表。人力资源与社会保障部副部长胡晓义指出农民工回乡后拿不到城市标准养老金的问题，实际上在2010年已经解决。《城乡养老保险制度衔接暂行办法》是解决城乡居民养老保险制度和城镇职工养老保险制度的衔接；《建立统一的城乡居民养老保险意见》是统筹城乡居民保险的问题，即原来的新农保和城镇居民保险合二为一。实际上，《城乡养老保险制度衔接暂行办法》是否真的发挥了作用，农民工能否如愿纳入城镇职工养老保险体系？
笔者根据第六次人口普查数据，利用队列要素法对我国城乡分年龄、性别的人口进行预测，并在人口预测的基础上计算各种情形下农民工养老保险的缴费和养老金。笔者模拟得到：如果所有农民工都在原籍参加新型农村社会养老保险，按照目前新型农村社会养老保险的政策，考虑个人缴费和基础养老金按照生产率增长率增长，2011年参保的男性农民工将在2040年退休，养老金为8637元，女性将2035年退休，养老金为5769.4元。2035年前由于吸收大量退休前农民工加入队伍，农民工养老保险的缴费大于养老金支出；而2035年后，大量2011年新参保农民工进入退休队伍，而基础养老金完全需要由政府承担，养老金支出开始超过农民工缴费，2050年缺口达4230亿元。我们还计算了各代一生中的净税额，也就是税收收入减去转移支付的净额的现值，发现未来代的净税额是现存代的2.1351倍，也就是未来代的负担是现存代的2.1351倍，如果保持未来代的负担不增加，也就意味着政府的负担将大幅提升。
如果农民工按照《农民工参加基本养老保险办法（摘要）》规定参加农民工养老保险，2040年退休男性农民工的养老金为70098元，是按照“新农保”参保的8.11倍；2035年退休女性农民工的养老金为44939元，是按照“新农保”参保的7.79倍。农民工按照《农民工参加基本养老保险办法（摘要）》参加养老保险，由于依托单位也为农民工缴费，养老金出现收不抵支的年份较晚，2041年起农民工的养老金开始大于养老保险缴费，但收支缺口的规模迅速增大，2050年农民工养老保险的收支缺口是2.47万亿。但未来代与现存代净税额之比却会从2.1351下降至2.0734。因此农民工按照《农民工参加基本养老保险办法（摘要）》参保，虽然退休金会增加，但是退休金的大幅增加是自己大幅增加缴费才能获得，政府的负担会略微减轻。
《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》将农民工包含在内，这也就意味着农民工将参加和城镇企业职工完全相同的养老保险体系。如果农民工按照《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》的要求，完全和城镇职工一样参加城镇企业职工养老保险体系，企业按照社会平均工资缴纳20%，个人缴纳8%，我们计算得到2040年退休男性农民工的养老金为97937元，是按照“新农保”参保的11.33倍，2035年退休女性农民工的养老金为61875元，是按照“新农保”参保的10.72倍。但是未来代和现存代的净税额的比值由2.1351下降到1.5573。也就是说，如果农民工都和城镇企业职工一样加入城镇职工养老保险体系，政府的负担会大幅减轻。所以我国自2009年把农民工纳入城镇企业职工养老保险体系后，农民工的养老保险就止步不前，现在成为养老保险最薄弱的环节，原因就是加入城镇企业职工养老保险体系后，虽然农民工的养老金是在原籍参加“新农保”的10倍以上，但是农民工的养老金都来自参保企业和农民工个人的缴费。长期来看，农民工和雇佣企业反而为缓解财政负担做出贡献。我国农民工收入水平不高， 2010年农民工平均工资略低于城镇职工平均工资的60%，不太可能承担高额的养老保险缴费，过高的缴费基数可能会把农民工排出在外，因此要求农民工和城镇企业职工一样加入城镇企业职工养老保险体系，按照城镇平均工资水平缴费是不现实的，这也是农民工对加入城镇企业职工养老保险体系缺乏动力的原因之一。
因此现阶段正视农民工和城镇人口间的收入差距，不强行把农民工纳入城镇养老保险体系，而是给农民工建立低缴费和待遇水平的养老保险体系是更现实的选择，企业和农民工按照城镇平均工资的60%缴费，企业缴费不超过10%是比较合适的做法。允许暂时没有能力参加城镇职工养老保险的农民工加入低缴费水平的独立体系，并通过法律保证雇佣企业和农民工的参与，这个体系养老金的计算公式和发放方式都同于城镇养老保险体系，只是缴费基数、缴费水平和待遇基数略低，就可以保证随着城镇化质量的提高，农民工养老保险体系并入城镇养老保险体系的可能性。