郑伟
（北京大学经济学院风险管理与保险学系教授）
李克强总理在《2014年政府工作报告》中谈到养老保险时提到，“建立统一的城乡居民基本养老保险制度，完善与职工养老保险的衔接办法，改革机关事业单位养老保险制度，鼓励发展企业年金、职业年金和商业保险。”这里实际涉及两个方面的问题：一是养老保险的“基础公平”问题，二是养老年金的“市场发展”问题。
一、养老保险的“基础公平”
养老保险的“公平”，我们强调的是“基础公平”，即在“基本养老保险”制度层面的公平。《2014年政府工作报告》提出“建立统一的城乡居民基本养老保险制度，完善与职工养老保险的衔接办法，改革机关事业单位养老保险制度”，即是要在确保养老保险的基础公平方面迈出实质步伐。
自从2013年11月中共十八届三中全会提出“建立更加公平可持续的社会保障制度”以来，在推动公平性方面，政府出台了两项重要改革政策：其一，2014年2月7日，国务院常务会议决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度；其二，2014年2月24日，人力资源社会保障部和财政部发布《城乡养老保险制度衔接暂行办法》。这两项改革举措，从制度上完成了养老保险“基础公平”之“三部曲”中的两部（第一部：“新农保”与“城居保”并轨为“城乡居民基本养老保险”；第二部：“城乡居民基本养老保险”与“城镇职工基本养老保险”衔接），接下来，工作重点应转至社会关注度最高的第三部曲——“改革机关事业单位养老保险制度”了。
机关事业单位与城镇职工的养老保险“双轨制”如何并轨，这是改革的“硬骨头”，难度最大，但从社会公平角度考虑，顺应民意，必须做。改革的方向应当是，机关事业单位养老保险制度与城镇职工基本养老保险制度的基本框架保持一致，统账结合，缴费办法一致，养老金计发办法一致，养老金待遇调整办法一致，实现制度并轨。
同时，对于机关事业单位职工养老缴费负担增加、基本养老待遇下降等问题，可以考虑的应对思路有：第一，有限提高机关事业单位工资（同时加强反腐，严控灰色收入）；第二，建立机关事业单位职业年金制度，类比于企业年金，均属于第二支柱，用于补充第一支柱的基本养老保险。
二、养老年金的“市场发展”
在确保养老保险“基础公平”的前提下，如何为国民提供“多层次”的养老保障，是许多国家政府（包括中国政府）在养老保险改革领域面临的重要任务。《2014年政府工作报告》提出“鼓励发展企业年金、职业年金和商业保险”，即是要鼓励发展养老年金市场。
从人口、经济、社会、法律、国际等五个方面看，应当说，中国养老年金市场发展所面临的环境出现了诸多新情况、新形势，必须加快发展养老年金市场。
从人口环境看，“十二五”期间，劳动年龄人口总量达到峰值，此后缓慢下行；老年人口出现第一次增长高峰，60岁以上老年人口总量首次突破2亿；人口年龄结构拐点到来，人口抚养比在经历40多年下降后首次开始上升，人口红利消失。而且，与其他国家相比，中国人口老龄化还具有几个显著的特点：一是来得早，二是来得快，三是持续时间长。人口老龄化将对中国当前的社会养老保险体系带来冲击和挑战，国家提供的基本养老保险的替代率将不断下降，且长期财务不可持续，通过发展基本养老保险之外的年金市场，来为国民提供更加完善的养老保障，不仅必要，而且急迫。
从经济环境看，经过改革开放三十多年的发展，中国国民经济仍处于一个快速发展的时期，人民生活持续改善，金融市场不断完善。2010年，中国国内生产总值超过日本，位居世界第二位，成为仅次于美国的世界第二大经济体。人均国内生产总值由2002年的1135美元上升至2013年的大约6800美元。城乡居民人均收入快速增长。银行业、证券业、保险业金融机构不断发展，货币市场、资本市场、保险市场等金融市场不断完善。这些国民经济、人民生活和金融市场所具备的条件，都为中国年金市场发展奠定了必要的基础性支撑。
从社会环境看，中国正在加快创新社会治理，近年来在社会治理和市场经济改革方面的一个重要国际趋势是加强公私合作，即政府在治理社会和提供公共服务的过程中，不是单纯地“大包大揽”、“亲历亲为”，而是站在更高的高度来组织、调动和协调相关社会资源，特别是重视发挥市场机制的作用，使市场和政府形成有效合力，以更好地达成服务经济社会发展的目的。对于市场经济条件下的人口老龄化风险管理，从创新社会治理的视角看，政府除了自身提供的社会保险和公共救济之外，必然要注重发挥年金市场的基础性作用，推行“政府市场”的模式。
从法律环境看，近几年发布的一系列重要的法律、规划和报告，包括《社会保险法》、国民经济和社会发展“十二五”规划纲要、国家人口发展“十二五”规划、中国老龄事业发展“十二五”规划、社会保障“十二五”规划纲要、中国保险业发展“十二五”规划、金融业发展和改革“十二五”规划、中共“十八大”报告等，多次直接或间接地提出要“大力发展补充保险”，在建立健全各项基本社会保险制度的基础上，针对人们不同的社会保障需求，落实和完善税收支持政策，积极稳妥发展多层次社会保障体系；发展企业年金和职业年金，鼓励用人单位为劳动者建立补充养老保险；鼓励个人建立储蓄性养老保险；鼓励发挥商业保险补充性作用。此外，更引人关注的是，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“制定实施免税、延期征税等优惠政策，加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系”。这一系列的法律、规划和报告为年金市场发展提供了多方政策支持。
从国际环境看，欧债危机与养老金赤字高度相关，对中国养老保障制度改革具有重要启示。政府提供的基本保障水平要与经济发展水平相适应，不能落入“福利陷阱”，在为国民提供养老保障这一问题上，固然不能光靠市场，但也不能过度依赖政府，政府与市场应当相互协调配合，共同推进改革。要高度重视政府与市场的关系，构建和谐的公私合作模式，通过大力发展基本养老保险之外的年金市场，一方面为政府“减负”，另一方面也为国民提供更加完善的养老保障。需要特别强调的是，虽然中国当前养老保障制度改革的环境相对较为宽松，但是改革的“时间窗口”不可能长期敞开，我们不能贻误时机。
三、结语
中国的养老保险制度改革和养老年金市场发展，正站在一个关键的十字路口，机遇和挑战并存。综合判断人口、经济、社会、法律和国际形势，我们正处于可以大有作为的重要战略机遇期，既面临难得的历史机遇，也面对诸多可以预见和难以预见的风险挑战。
不改革，不发展，短期没问题，因为人口老龄化最严重的高峰期尚未到来，“击鼓传花”还能拖延二三十年；但是，如果不改革，危险将步步逼近，从长期看，重大矛盾问题必将剧烈爆发。改革时机稍纵即逝，如果等到人口老龄化高峰到来再临时“组织攻坚”，危机就不可避免了。