董志勇
（北京大学经济学院经济学系教授）
中共中央、国务院印发的2014年一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中，提出“构建新型农业经营体系”。在全面深化农村改革这一重大背景下，如何正确理解新型农业经营体系的本质特征及其构建难点，从而从策略上有效把握构建新型农业经营体系的方向与重点，具有重要意义。
“农业经营”的涵义较广，既涵盖农产品生产、加工和销售各环节，又包括各类生产性服务，是产前、产中、产后各类活动的总称。“体系”泛指有关事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体，既包括各类农业经营主体，又包括各主体之间的联结机制，是各类主体及其关系的总和。农业经营体系涉及农业经营对象、经营内容、经营手段、经营方式、经营制度等各个方面，是建设现代农业的决定因素，也是衡量农业发展水平的主要标志。
改革开放三十多年来，随着我国工业化、城镇化建设的快速推进，我国农村发生了深刻变化。一是农业生产方式的变化。农业机械化水平不断提高，2013年末，农机总动力超过10.6亿瓦，耕种收综合机械化水平超过59%。农业发展模式由提高土地生产率向提高劳动生产率转变。二是农民就业与收入来源多元化。非农化就业趋势导致大量农村劳动力转移到城镇和工业部门，要素非农化、农业副业化、农民兼业化、农村空心化、农民老龄化等“五化”问题日益严重，农业后继乏人问题日益凸显。三是农村人地关系的变化。农村劳动力的跨区域流动对土地经营规模产生了显著影响，劳均耕地规模逐步上升，农民对土地的依赖性有所降低。四是土地承包经营权主体同经营权主体发生分离，在很大程度上改变了农业生产关系。以上变化对农村基本经营制度产生了重要影响，农业生产经营面临诸多新问题与新挑战。应对这些问题的核心，在于创新农业经营体制机制，构建更清晰、更完善的农业经营体系。
同时，随着我国农村土地流转速度加快，农业经营逐步由传统分散经营向适度规模经营转变，农业规模经营比例明显上升，新型农业经营主体不断发展壮大。据统计，截至2013年11月末，全国依法登记的农民合作社95万家，家庭农场87.7万家，龙头企业超过12万家，加上各类农业社会化服务组织，初步形成了以承包农户为基础、农民合作社为纽带，龙头企业为骨干，各类社会化服务组织为支撑，多种所有制关系并存、多种生产经营主体共生的农业经营格局。这为加快构建新型农业经营体系提供了必要的基础和相对成熟的条件。
但是，新型现代农业经营体系构建的难点在于仍存在诸多的制度性障碍在短期内难以破除，主要体现在以下几个方面：
（一）农业经营主体扶持机制有待完善
近年来尽管各类农业经营主体不断发展壮大，但未来仍面临诸多问题亟待解决：一是登记注册制度与信息监测机制尚未建立。由于各级政府层面对家庭农场的界定标准、登记办法、扶持政策并未出台专门的规定，导致各地出现家庭农场登记提交的材料、组织形式不一致等问题。国内尚没有部门或机构开发了相应的信息统计系统，缺乏对新型农业经营主体发展进行统计监测与跟踪研究。二是农村金融保险支持体系有待完善。农村金融供给无法满足农业经营主体的资金需求。据调查，分别有47%的专业大户、59%的农民专业合作社和57%的农业企业因授信担保困难、申请手续繁复、隐性交易费用高等问题存在资金融通方面的困难。同时，我国农业保险发展缓慢，覆盖面有限、保障水平不高，农民参保意愿不强，无法有效分散农业经营面临的自然风险冲击。此外，农村银保市场之间也缺乏有效互动。三是新型职业农民培养机制有待完善。目前农村实用人才占农村劳动力的比重仅为1.6%，受过中等及以上农村职业教育的比例不足4%，生产经营人才严重缺乏。受农村经济社会发展水平和农民总体素质的制约，目前的培训投入远不能满足职业农民培育的实际需求，农民本身也缺乏培训与创业的意愿，缺乏对农村职业技术教育和农民科技培训的激励、监督和保障机制。
（二）土地流转与规模经营仍然面临制度性障碍
如何放活土地经营权是未来实现土地规模利用和集约经营的重点，主要面临以下几方面问题：一是农村土地流转制度缺位导致土地流转不规范。土地流转存在二轮延包不完善、确权不到位等制度安排不完善问题，是导致土地流转困难的根源。农户之间自发的土地流转多为口头协议，土地流转管理和服务组织缺位，容易造成双方主体资格不明确，导致土地纠纷多发。二是土地承包经营权入股的具体制度安排尚不清晰。目前我国农村土地流转形式中占主导地位的仍然是转包和出租，占到总流转的78.2%。尽管政府鼓励土地承包经营权入股，但同时又强调土地用途管制，这使得农民入股获取收益的空间有限，一旦出现经营风险，农民权益无法得到保障。三是农村社会保障体系不完善。当前我国农村社会保障制度存在管理分散化、覆盖面窄、保障层次低、保障水平低、筹资方式不公平等问题。最低生活保障制度建设缓慢，养老保障的社会互济性低、保障能力弱，农村合作医疗可持续发展面临困境。农村社会保障制度没有全面建立起来，无法有效替代土地所担负的生存、就业等保障功能。
（三）农业社会化服务相对滞后
目前，农业社会化服务已基本覆盖农业生产各环节，但仍存在服务水平不高、机制不活等问题。一是农业社会化服务体系不健全。公共服务机构供给不足，服务能力不强，尚不能成为农业社会化服务的依托力量。专业服务公司实力较弱，农村经纪人队伍规模小、组织松散、管理不规范，难以发挥有效作用。现有社会化服务在农业生产各环节分布不均衡，尤其是产后环节的服务较为薄弱，无法满足农民多层次、多形式、多元化的服务需求。二是农业社会化服务组织职能分工不明晰。公益性社会服务组织和营利性服务组织之间的角色经常串位。原本应由农业技术部门承担的职责却往往推给乡村集体，政府农业技术部门时常插手营利性组织或合作经济组织承担的职能。三是农业社会化服务投入支持不足。公益性农业社会化服务在农技推广、动植物疫病防控和农产品质量安全监管等方面，缺乏完善的支持配套政策。四是农业社会化服务市场监管力度有待加强。由于缺乏良好的市场监管机制与完善的绩效考评机制，部分地方社会化服务组织侵害和剥夺农民的利益的现象仍然存在，严重制约了农民的利益实现。
（四）农业组织化程度仍然偏低
目前我国农业生产经营仍存在着“小生产”和“大市场”的矛盾，面临自然、市场和质量安全“三重风险”，迫切需要解决农业生产组织化程度偏低问题。一是农民参与组织化的选择渠道有待拓宽。尽管现有农民合作社带动成员达到7221万户，不到农户总数的30%，还有相当一部分农户没有被各类组织覆盖，市场风险抵抗能力较弱。同时，部分合作组织自身规模小、实力弱、发展困难，对农户的带动能力不足。二是农民专业合作社的内部机制有待完善。一些农民专业合作社内部制度不健全，民主决策机制不完善，运作管理随意性大，不规范问题普遍存在，经营收益往往被少数负责人占有，面临能人治社与民主决策困境，难以发挥基础性作用。三是龙头企业和农户间的利益联结机制还不健全。龙头企业与农户缺乏长期稳定的利益链接，不能有效发挥骨干作用。在一些“公司农户”的利益联结中，农民处于绝对劣势，话语权不高，议价能力不强，只能获取小一部分增值收益。受农产品特性和交易复杂性的约束，农业产业化经营的“公司农户”组织方式时常面临订单履约率不高的窘境。
当前和今后一个时期，要围绕新型农业经营体系的重点领域和关键环节，以夯实微观基础、推进机制创新、发挥组织纽带、强化服务支撑为重点，加快构建机制灵活、运转高效的新型现代农业经营体系。
（一）积极培育新型农业经营主体
构建新型现代农业经营体系的重点是加快培育新型农业经营主体，夯实建设现代农业的微观基础。新型经营主体在不同地区、不同产业和不同环节，有各自的适应性和发展空间，应充分突出各类主体的特色与优势，发挥对小规模农户的示范带动作用。一是大力提升新型经营主体。研究制定职业农民认定标准，拓宽职业农民培育渠道，加快培养新型职业农民。探索专业大户、家庭农场的差异化认定标准，鼓励有条件的地方建立家庭农场注册登记制度，推动规模经营农户不断拓展经营领域和经营规模。加快完善合作社人才库建设、运行机制建设、服务规范化建设，推进农民专业合作社提升发展。积极支持龙头企业通过并购重组等方式发展壮大，完善农业产业化基地建设，促进农业企业集群发展。二是强化经营主体间的互动与合作。引导同行业各主体、产业上下游各主体以及工商企业、科研机构和农民之间，通过土地、资金、技术、品牌等入股，或以合同制、订单制、委托制、代理制等方式，开展生产和服务合作，形成紧密的风险共担、利益共享的共同体。三是制定针对性的扶持政策。加大技术、资本、知识等资源投入，扩大阳光工程和农村实用人才认定与培训规模，探索将农业职业培训纳入国家中等免费职业教育范围。通过扩大补贴范围、新增补贴倾斜、设立专项发展基金财税优惠等方式，帮助各类经营主体解决基础建设、设施用地、融资保险、人才培养、品牌培育等方面的实际困难，引导建立合理的利益激励机制和风险防范机制。
（二）稳妥推进土地流转与适度规模经营
推进土地适度规模经营，不能简单地等同为土地大规模流转，应该因地制宜、顺势而为，把握适度原则，渐进稳妥地走中国特色的规模经营道路。一是加快推进农村土地确权登记颁证这项基础性工作。逐步扩大试点范围，加快完成包括农村集体建设用地在内的农村集体土地所有权的确权登记颁证工作，加快推进农村土地承包经营权的确权登记颁证工作，通过土地确权颁证稳定农民土地预期，避免土地权属不清、账实不符而产生纠纷。二是建立土地公开交易平台，强化土地流转服务和管理。加快建立不同等级、不同层面的土地交易流转平台，促进土地加快流转。针对工商资本租赁农户承包地进入农业，探索建立风险保证金制度，同时明确土地流转政策边界，研究更有效的耕地保护办法，量质并保，探索推进永久基本农田划定工作，遏制耕地流转的“非农化”问题。三是完善流转双方的利益分配机制。鼓励转入土地的新型经营主体与转出土地的农户建立稳定合理的利益联结机制，避免土地流转的短期化影响到农业稳定经营，探索推广实物计租货币结算、租金动态调整、土地入股保底分红等实践可行的利益分配办法，稳定土地流转关系，保护双方合法权益。同时，健全完善各级服务网络，完善纠纷调解仲裁体系建设。四是建立基层土地信托服务中心，探索推进农村土地证券化试点。充分发挥金融创新对农村土地流转的支持作用，通过土地信托、土地证券化等方式为农业发展筹集资金，将土地承包经营权或使用权转变成为可销售、可流通的金融产品，扩大农业经营的融资渠道。
（三）积极探索农业经营组织模式创新
提高小农户的组织化程度，关键在于促进农民专业合作社的提升发展，发挥农民合作社的组织纽带作用，提高合作社的合作服务和产业化经营能力。一是努力探索农业生产全过程合作。全过程合作意味着农民在整个生产过程中实现全方位的合作，合作贯穿农业生产的全部程序，如农业生产上游环节的合作创新，包括化肥、种子、生产工具和机械、农药、信贷等合作；农业生产中游环节的合作创新，包括生产过程、技术培训、灌溉、农作物管理等领域的合作；农业生产下游环节的合作创新，即农产品加工、品牌建设、营销等领域的合作。二是积极推动农业生产全要素合作。农业生产涉及人力、土地、资金、技术、管理、信息等多方面的要素。通过推进农业生产全要素合作，能实现各种生产要素的合理有效配置，实现农业生产各个环节的有效配合，实现在更高程度的规模经济和范围经济，提高农民合作社的市场竞争力。三是大力推进各经营主体之间的合作。通过联合社形式，实现合作社之间的合作，将农民合作社做大做强，促进要素在更大的范围内得到自由、高效的配置。推动龙头企业与专业合作社深度融合。推广“龙头企业专业合作社（专业协会、集体经济组织）农户”的组织带动模式，鼓励农民以承包土地入股合作社或龙头企业，鼓励龙头企业开展利润返还、股份分红等多种方式，带动农民增加收入。
（四）加快构建农业社会化服务新机制
加强农业社会化服务体系建设，要将“存量优化”与“增量改革”相结合，继续强化农业公益性服务体系，积极培育市场服务组织，不断创新服务方式手段，支持各类市场服务组织为农民提供低成本、便利化、全方位的服务。一是着力优化公益性农业服务体系。引导公共服务机构转变职能，逐步从经营性领域退出，主要在新品种新技术示范推广、土壤环境监测、农作物统防统治、区域疫病防控、产品质量监管等基础性领域开展服务。通过政府订购、定向委托、招投标等方式，扶持社会力量广泛参与农业产前、产中、产后服务。支持在农业社会化服务中开展应用性研究和教育、培训、推广，促进农科教有机结合和农业科技成果有效转化。二是积极培育经营性服务组织。通过降低准入门槛，加强监督管理，加大经营性服务组织发展的扶持力度。专门围绕产后服务这一短板，重点支持专业化农业服务公司、专业服务队等发展。采取多种有效方式，对农业经营性服务组织在农产品加工、储藏、包装、品牌、信息、融资、保险等方面给予支持。三是大力促进社会化有效服务模式的示范推广。挖掘实践有效的服务模式，总结各地在“公共服务机构农资农技服务公司农户”、“农民专业合作组织社会化服务组织农户”、“龙头企业农户基地”、“农资经营公司＋农户＋基地”等服务模式开展中的经验与教训，积极推广制度完善、程序规范、形式多样、内容丰富的社会化服务。