黄桂田
（北京大学经济学院经济学系教授）
经济发展是每年“两会”的核心议题之一，其中必然涉及到经济结构的调整与产业转型升级。2013年11月，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出，到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果。围绕这一目标，在坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系，加快转变政府职能，深化财税体制改革，健全城乡发展一体化体制机制，健全开放型经济新体制等方面，提出了一系列有针对性的重大举措。但是，在过去历次关于经济体制改革的中央文件中反复强调的加强结构调整，推动产业升级等方面的内容，在《决定》中没有直接提及，甚至以上概念在《决定》中都没出现过。与十八届三中全会仅隔一年的中共十八大报告仍然明确强调，推进经济结构战略性调整，是加快转变经济发展方式的主攻方向。必须以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题。这是否意味着结构调整和产业升级不再属于经济发展和体制改革的若干重大问题之一？不再需要在战略的高度强调结构调整的重要性？意味着结构调整尤其是产业结构调整方式应该发生变化？
针对第一个“五年计划”时期形成并伴随计划体制演进而不断强化的重工业为主的发展战略以及农业以粮为纲，工业以钢为纲的政策措施所导致的国民经济产业结构片面化、单一化甚至畸形化的问题，我国的经济改革开放启动之后，首先在农村经济结构问题上，放弃了以粮为纲的片面发展思路，在比较价格及比较利益的调节下，农业领域以家庭农户为主体的多种经营发展格局的形成使得中国的农业产业结构发生了实质性变化；农村非农产业的发展尤其是乡镇企业的发展使得中国农村经济等于农业经济等于以粮为主的大宗农产品种植的单一经济结构发生了实质性变化。在工业部门，放弃了“以钢为纲”的重工业为主的发展战略，在国内消费需求长期受抑制经改革启动形成的快速释放和对外开放对需求结构调整的重大拉动，消费品工业（轻工业）得到了快速发展，中国的工业结构随之发生了重大变化。产业结构的重大调整是我国实现高速经济增长的重要原因之一。
然而，迄今为止的改革开放进程中，产业结构不协调的问题不断凸显，并且阶段性地成为突出问题。例如产能过剩似乎已经成为难治的顽症。2012年，我国共下达19个工业行业淘汰落后产能目标任务，到2012年底，我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别仅为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%。尽管这些行业利润大幅下滑，但仍有一批在建、拟建项目，产能过剩呈加剧之势。以至于国务院于2013年10月6日又颁发《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号），决定对产能过剩严重的行业重拳整治。
问题的关键在于，产能过剩形成的根本原因是什么？是谁在不断“制造”产能过剩？是哪只手（亦即一只手是市场机制；另一只手是政府职能）在不断“复制”重复投资和大力推进重复建设？
在完全市场调节下（只有市场那只看不见的手），亦即在市场机制起完全作用下，也会形成产能过剩，一是因信息不充分不对称因素的作用，短期价格上扬引导某个或某些产业的投资超规模进入而产生的重复建设或曰产能过剩（所谓的市场的盲目性效应）；二是因经济波动因素的影响，在经济高涨阶段表现出为供给短缺或供求平衡，而在萧条尤其是经济危机阶段则表现为产能过剩（甚至是严重过剩）。应该注意到，完全市场机制作用导致的产能过剩也是由市场机制进行调节的，一是通过优胜劣汰的竞争机制不断地淘汰落后产能，从而抑制过剩产能的累积；二是在累积起来的几乎全行业、全社会的过剩产能达到一定的边界点，则通过爆发经济危机进行强制性调整，以大量企业破产倒闭的方式压缩产能，促使产能回到与有效需求相对应的平衡点。
正是市场机制的自动调节存在所谓的滞后性，导致资源大量浪费，甚至引发社会危机，所以，人们提出需要政府这只手发挥作用，通过制定和实施产业政策防范产能过剩的形成，当过剩产能形成后也通过政府这只手来整治过剩产能。对于以上的所谓经济学常识之所以在此赘述，是因为现实逻辑与以上的所谓经济学教科书上的逻辑存在很大距离。现实中人们往往将所有的希望都寄托在或专注于政府这只手上。
问题的关键是，政府这只手也“制造”产能过剩，甚至造成严重的产能过剩。
计划体制中政府这只手在“制造”了全社会普遍短缺的同时，也制造了一些产业领域的过剩（例如部分产品大量的长期的库存积压）。改革开放以来，产能过剩主要与政府这只手有关。以下几点或许可以支持这一看似“武断”性的结论：
第一，政府制定的产业“指南”“指导”出的过剩产能。中央政府及其部委阶段性发布的诸如产业发展指南、产业结构调整指导目录，地方政府发布的招商引资产业指导目录等等，本来应是导向性的。但是，政府的产业倾斜政策尤其是政府控制的资源分配与以上所谓的产业目录、产业指南是直接挂钩的，为了得到政府或明或暗的支持扶持，享受到政策优惠，突击上马。以上的指南、目录加上配套的产业政策，早以成为千军万马上同样项目的风向标，是形成投资“羊群效应”的主要原因。曾几何时，光伏产业、led光电产业等新兴产业还是政府产业目录上的大力支持扶持的产业，短短几年就成了严重产能过剩的产业，问题主要出自于此。
第二，政府“审批”出来的过剩产能。所谓的关键行业、重要行业、政府扶持支持的行业投资，都需要政府相关部门的审批。以上提到的已经形成严重产能过剩的行业，哪一个新进项目不必经过政府审批？例如早已列入产能过剩的钢铁行业，拟建和在建的规模为什么还能获批？个中原因，着实不为外人道。
第三，政府直接或间接“投”出的过剩产能。已经形成严重过剩产能的行业，例如钢铁行业，对于非国有投资主体的行业准入限制是非常明确的，然而，越是产能过剩严重的行业，国有资本或“准国有”资本（与国有直接或间接关联）所占比例大。
第四，政府“保护”住的过剩产能。对于政府尤其是地方政府来说，招商引资落地一个项目非常不容易，要砍掉一个企业则更难。一是影响gdp和税收；二是关停一个企业导致的失业会直接冲击稳定。作为以经济增长为政绩目标和维持稳定的主要责任人，过剩产能，即使是十分落后的过剩产能，地方政府首选的策略是“保住”，关停问题留到更有智慧的下一任去解决，或者说留给时间去解决。这是笔者在调研中时常能听到的有关政府官员的表述。
篇幅原因，在此不可能做出严格的实证分析结果来支持以上论点，在此大胆假设一下，如果做这样的实证分析，其结果可能不会有太大的偏差。
总之，在改革开放过程中，如果说一些产业得到了重要调整，是那些放开搞活中由市场发挥基础性调节的产业部门；调整不到位甚至长期保持不断提升产能过剩水平的产业部门，是那些市场机制发挥不到位的产业部门。正如习近平总书记在关于《决定》的说明中所揭示的，“生产要素市场发展滞后，要素闲置和大量有效需求得不到满足并存；市场规则不统一，部门保护主义和地方保护主义大量存在；市场竞争不充分，阻碍优胜劣汰和结构调整，等等。”
有鉴于此，如果笔者没有曲解的话，既然《决定》提出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”并且在加快转变政府职能部分，进一步强调“深化投资体制改革，确立企业投资主体地位。企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、设计全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批……建立健全防范和化解产能过剩长效机制。”那么，就意味着在产业结构调整及其产业升级这一重大命题上，《决定》没有必要作专门的论述，因《决定》事实上已经给出了与过往不同的、全新的答案——在产业结构调整及其产业升级中发挥市场机制的决定性作用。
（转引自《经济科学》2013年第6期，略有修改）