张辉
(北京大学经济学院发展经济学系)
十八届三中全会明确我国未来改革总目标为“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。全会公报明确表示中国将推动土地改革，给予农民更多产权，这是一大改革亮点。
我国现有农村集体土地产权制度以经营权和使用权的分离为特点，土地的物权属性不明确，产权边界模糊，使得农民并没有真正享受作为生产资料的土地带来的价值。从历史来看，20世纪80年代家庭联产承包责任制改革明确了土地使用权，划分了村集体和农户权责，确保农业生产活动的正常进行，此后逐渐形成“增人不增地、减人不减地”，加强使用权权益，保护农民生产利益。中共中央2007年一号文件的四句话对现行农村土地制度做了最精确的概括：“坚持农村基本经营制度，稳定土地承包关系，规范土地承包经营权流转，加快征地制度改革。”
对现有农村土地制度的理解主要应该从以下三个方面来把握：
第一，进一步强调和强化农户的主体地位。2000年中央一号文件强调“加强土地承包管理，重点是建立健全承包合同的各项管理制度，建立合同档案。”2002年中央一号文件指出“承包地面积、地块全部落实到户，为期三十年的承包经营合同全部签订到户，土地承包经营权证书全部发放到户。”2002年通过、2003年起实施的《农村土地承包法》以法律的形式将农民的土地权利确立下来。十七届三中全会提出：“完善土地承包权权能，更加充分地保障农民土地占有、使用、收益等权利。”
第二，稳定农户对土地使用权的预期。1984年，中央第三个一号文件确定了承包给农民的土地15年不变，到1993年的11号文件又提出将承包期延长到30年不变。2002年通过的《农村土地承包法》在法律上规定了“耕地的承包期为30年，草地的承包期为30-50年，林地的承包期为30-70年”，同时规定“承包期内，发包方不得收回承包地”。十七届三中全会提出“土地承包关系长久不变”，意味着土地承包制度从一种有期限的制度变为无期限的土地制度。
第三，初步形成农地承包经营权流转的基本规范。1984年中央一号文件明确了允许农户承包地可以自愿转包，2001年中央18号文件对土地流转的主体和原则做了明确的规定，提出了“农户承包地使用权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则”，“土地流转的主体是农户”。《农村土地承包法》中明文规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。土地承包经营权的流转应当遵循平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权的流转。”十七届三中全会明确提出要建立土地承包经营权流转市场，完善服务和中介管理，搭建流转平台。
现行农村土地制度存在的问题是限定了生产资料的使用途径，使得作为生产资料的土地无法形成市场，资源的不到最优配置，这一弊端随着我国城市化进程加速，城市用地需求居高不下，大量农民进入城市务工的问题逐渐暴露出来。在这样的背景下，推动农地经营自主权改革逐渐提上了日程。
就法律层面，2002年《农村土地承包法》已经明确规定土地流转合法；就实际层面，农村土地流转在现实中早已出现。但总的来说并没有形成规模，农民进行土地流转的积极性不高，土地流转基本上在“熟人圈”的伪市场中运行。而土地管理层面，政府高度垄断一级土地市场，成为支撑地方政府运营的土地财政。对此应该从以下两点来把握：
第一、从经济条件来看，农业生产经营的利润太低，且形成规模化所需成本过高。首先，就农业经营来看，一方面，自家庭联产承包责任制建立以来，我国农产品市场逐步建立起来，发展出高度成熟的农产品市场，受市场竞争因素的影响，农产品利润率一直徘徊于地位；另一方面，近几年通胀压力抬头，农产品价格上扬是主要原因，并对城市居民生活造成了较大的冲击，国家不得不积极干预农产品市场，形成各种储备制度应对投机性农产品价格上涨。综合来看，农产品价格上升空间不大，如果考虑国际低成本农产品对国内市场的冲击那么我国农业经营的利润将被进一步压力。其次，就农业规模化经营来看，我国人均耕地占有量严重偏低，加上我国耕地质量并不高，大部分省份并不具备实现规模化经营的地理条件。严重制约了我国农业的发展。
第二、从制度条件来看，农地制度权责不明抑制土地流转需求。首先，从产权制度上看，村集体仍然享有所有权，农民拥有实际使用权，土地流转的主要需求者购买土地要素——大型企业或者有能力的个体户——必须通过村集体或者村级以上政府，这无疑增加了土地流转的无形成本，降低了土地产权的明确性。其次，从土地管理制度上，农地转为其他用地受到政府的管制，土地财政成为地方政府预算外收入的重要来源，地方土地市场的高度繁荣推动了地产业的畸形发展，在土地供给端剥夺了农民的利益，在土地需求端剥夺了城市居民的利益，极大妨碍了城乡经济的良性发展。在这样一种土地制度安排下，土地本来的实际拥有者缺乏市场交易的动力，地方政府一手包办了土地要素配置的权力，土地利用成本间接转嫁给普通居民，激发了社会矛盾。
综上所述，十八届三中全会提出建立城乡统一建设用地市场，赋予农民更多财产权利，在现阶段各地土地改革就应落实政策，更多瞄准农民土地自主经营权。如此，一方面就是要解决集体土地所有权和农民土地使用权的模糊界定，使得一物一权，权责明晰，只有这样才能真正保障农民利益。使得土地资源配置能够逐步形成规模，土地要素流转不再附加人为限制。以此为基础实现农地规模化和高利润化经营。另一方面是要打破地方政府对土地一级市场的垄断，将城市对土地需求转化为以工养农、以城护农的资金来源。迫使地方政府将土地升值利润更多的交还给农村居民和城市居民，化解社会矛盾，降低经济运行的成本，为下一步加速推进新型城镇化奠定基础。