王曙光
（北京大学经济学院金融学系教授）
一、农村土地制度变革的历史逻辑起点
农村土地制度变革是中国共产党十八届三中全会、2014年中央“一号文件”和2014年“两会”的核心议题之一，是关系到我国农村经济转型发展和城乡一体化发展的重大问题，必将对我国农村经营体制的变革、农村金融的发展和创新、农民收入提升以及城镇化的推进形成巨大影响。
我国当前的农村土地制度，是在改革开放之后30余年的时间里逐渐形成并固化的，是我国整体改革逻辑中一个不可分割的部分。所以，要探讨我国农村土地制度变革的逻辑，就要搞清楚在中国改革的大逻辑中，农村土地制度到底扮演了什么角色。从整个中国改革的历史逻辑来看，可以概括为三个方面：
第一，是通过“故意”把价格搞错的方式，为我国改革和工业化提供资金。所谓“故意把价格搞错”，是指通过工农业产品价格剪刀差的方式、通过城乡要素价格（包括土地价格等）分离的方式、通过农民工和城市职工在工资和社会福利上的分离的方式（体现为劳动力市场价格的扭曲），为我国快速的工业化、城市化提供了基础和条件。在这个历史进程中，城市和工业部门获得了大量的租金，获得了廉价的农产品，获得了廉价的城市发展和工业发展用地，获得了廉价的劳动力要素，从而极大地加快了城市扩张和工业部门发展的速度，也为地方政府竞赛提供了大量的财政剩余（主要由土地的级差地租带来的财政收入），从而成为地方政府主要的财政来源之一。
第二，是通过“故意”把产权搞模糊的方式，为实现工业化和城市化提供租金和要素支撑。产权制度的清晰化固然是交易的前提，然而产权的清晰化是一个历史的进程，是需要时间和成本的。因此中国改革的一点秘密在于，经济改革和发展往往是在产权尚未清晰的时刻开始的，初期的产权模糊化给经济发展带来大量的租金机会，支撑着经济的快速发展。土地产权的模糊化是最典型的代表之一。土地产权的模糊化使得政府的土地征用成本降低，这为城市扩张和土地财政奠定了制度基础；同时土地产权的模糊化和土地产权市场的不完善也支撑了一个隐形的社会保障体系，使得农民工在社会保障未能实现均等化的时代还能够葆有一份安全感。因此在很长一段时间以来，政府在农村土地产权（包括农民住宅）清晰化和农村土地产权市场完善化方面的动力和激励均很小，这一方面基于发展城市和工业部门的考虑，另一方面也出于社会保障和稳定和谐方面的考虑。
第三，是通过“故意”把资源配置方式二元化的方式，将城市资源和农村资源人为地割裂开，从而在制度上鼓励农村资源向城市的单向流动，来支撑快速的工业化和城市化。其中的典型代表是农村集体建设用地与城市建设用地的人为的二元化管理体制，导致农村集体建设用地与城市国有土地不能同等入市，不能实现同权同价。这种二元化土地管理体制导致的结果是农村集体建设用地难以得到高效率的利用，其经济效益极低且大多处于法律的真空状态。另一个典型的例子是农村金融的二元化。二元金融结构的核心在于城市金融吸纳了大量农村资本，形成农村负投资现象，而大型商业银行和农村金融机构在一个很长的历史时期中仅仅扮演了农村资金“抽水机”的角色，从而形成城乡二元金融格局，这极大地影响了农民的信贷可及性，影响了农村经济的可持续发展。
明白了以上我国改革的历史大逻辑，我们就会清楚当前农村土地制度和农村金融制度的历史根源，从而找到未来改革的方向。从以上三个“故意搞错”的历史条件出发，我们未来的使命是工农业要素市场和产品市场的一体化，建立统一的城乡土地市场，实现农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价，并赋予农民更多土地财产权利，从而实现城乡要素的合理流动与科学配置。
二、农村土地制度存在的问题及改革的总体方向
我国现行的农村土地制度是一种集体土地所有制下农民拥有承包经营权的制度，在这个制度框架下，集体拥有土地的所有权，从而拥有土地的发包权和处置权，而农民拥有土地的承包权、经营权、收益权和转包权。这种在十一届三中全会后逐步形成的农村土地制度，由于承认农民对土地的承包经营权长久不变，从而极大地激发了农民在土地上长期投入的热情，对于我国改革开放后农业生产的长期稳定起到至关重要的作用。也可以这样说，如果没有农民的家庭联产承包制，就没有我国的改革开放的发轫与成功推进。经过三十年的农村土地制度的不断调整和固化，我国农村土地承包关系逐步长期化，接近于我国古代的永佃制，这种稳定的带有永佃制特征的土地制度在总体上是有利于农村社会稳定和农业生产发展的，应该加以肯定并长期坚持。
但是这种制度在执行运转过程中存在很多问题，也引发了某些消极的后果。其中之一是这种承包经营权长期稳定的制度在土地流转权方面存在很大的问题，农民的土地在法律层面很难得到有效的流转，土地流转的市场机制没有形成，其法律程序也没有清晰和完善。在这种情况下，农民的经营权就很难转移到别的主体手中，这就阻碍了农村土地的规模化利用。而由于没有规模化的利用，就很难形成规模经济，现代化的农业产业和农业经营方式就很难在现有制度条件下得到发展。小农难以转化为大农，就难以抵御市场风险，难以融入大的农产品市场，也就难以分享市场收益，从而导致我国小农经济下的农户很难获得应得的收入，难以分享改革开放和市场化带来的好处。这是由其所面临的土地制度的历史条件所决定的。要使家庭经营向规模化的家庭农场、企业化的现代农业企业和有组织的合作社等现代经营模式转变，就必须完善土地流转市场和法律程序，使土地得到集约化和规模化的利用。土地流转方面的障碍也使得我国珍贵的耕地资源得不到有效的利用，很多耕地被闲置或者低效使用，远远没有释放土地应该有的生产力。这对于中国这个土地资源至为稀缺的国家是一种巨大的浪费。
其中之二是，在原有土地制度下，我国农民所享有的土地权利实际上仅仅是承包权和经营权（经营权很难转让），农民对现有土地的处置权、抵押权、担保权等权利还不能充分享受；农民仅仅享有住房的所有权，农民的住房很难被抵押；农民只享有宅基地的使用权，但其收益权和转让权是不完整的，导致其宅基地的财产功能难以发挥。农民不享有承包地的抵押权，则土地难以作为抵押物，土地仅仅作为一种耕种的对象，而不是一种活的资本，农民难以通过土地的抵押来获得融资支持。农民不能享有住房财权的抵押、担保、转让，就难以获得住房的财产性的收益[1]。
十八届三中全会明确了未来的改革方向，大致有三方面：一是赋予农民对承包地的占有、使用、收益、流转及经营权抵押、担保权能，如此则可以使土地要素得到合理流转，为现代农业经营体系的构建奠定制度基础，同时农民所拥有的抵押和担保权也可以促使其更多获得银行的信贷支持，提升其进入农村金融市场的能力。农民可以将土地承包经营权入股，组建土地股份合作社，既使生产经营规模扩大，有利于农业的规模化和集约化经营，有利于现代农业产业的培育，同时也可以使农民获得更多财产性收入。这方面的制度创新对于那些拥有承包经营权但又在城市务工的农民工而言非常有利，既增加其收入，又避免土地的闲置抛荒，可谓一举多得。第二条是十八届三中全会决议提出要保障农民集体组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份的占有权、收益权、有偿退出权以及抵押、担保和继承权。第三条是推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。最近一个时期以来，很多地区实施农民住房的确权和颁证工作，农民有了房产证，就可以拿去抵押，就可以获得银行信贷，这是对农民增收的最大的支持。当然，上述改革的推进有赖于一个完善的农村土地和住宅产权市场的构建，来完成土地和住宅产权的确权、登记、定价和交易等诸项功能。
三、土地资本化给农村金融带来的机遇
十八届三中全会关于农村土地制度调整的一系列政策框架和设想，其目的有四个：一是实现土地的集约化和规模化利用，促使小农经济向规模化的现代农业经济转型，为农村经营体制的变革奠定制度基础，这是我国农民真正实现更大规模的合作的制度基础[2]；第二是使土地得到更有效的利用，避免土地的大规模抛荒，既使农民获得更多的土地收益，又可以在此基础上使稀缺的土地资源得到更合理的配置；第三是促使农民土地资产和住房资产转变为农民的活的“资本”，使农民土地经营权和住房财产权可以实现抵押和担保等各项权利，增加农民的财产性收益，并使农民获得更多的信贷支持；第四是通过城市和农村土地同地同权、同地同价，建立城乡统筹的土地产权市场，促进农村土地征用的规范化，使农民更多分享城镇化和工业化的收益。
农村土地制度创新和调整的核心是土地的资本化和住宅的资本化，这将对我国农村金融供给带来极大的积极效应。在原有的农村土地制度下，农民缺乏可以抵押的资产，银行在考察农民的还款能力和评估银行信贷风险的时候，往往仅仅是根据农民的信用来考察，这往往使得农村金融机构在给农民贷款的时候心存疑虑。农民几乎没有银行认可的合格的可抵押物，与城市居民可以用自己的合法房产作为合格抵押从而获得银行信贷不同，农民没有房产证，其承包地也不能抵押，所以银行的贷款意愿很低。这很难怪银行，因为银行需要控制风险；因此我们往往把这种因为资金需求方的一些问题而导致的信贷不足称之为“需求型金融抑制”。现在，土地的资本化解决了农民抵押物不足的问题。农民可以将农村土地的经营权和住宅产权作为抵押向银行申请信贷，这就极大地提升了农民的信贷可及性，并极大地推动了农村金融机构向农村的放贷，由此撬动的银行信贷每年会多达数万亿，对于我国普惠金融体系的构建意义重大[3]。同时，集体建设用地也可以用来抵押和担保，这对银行信贷的撬动能力更大。
农村土地制度变革所引发的农村经营制度的转型与升级，其对农村金融发展提供的机遇也许更大。十八届三中全会提出要通过土地的合理流转，促进土地向家庭农场、种养殖大户、合作经济组织和现代农业企业这四类现代化的农业经营主体集中，这必将使得我国农业经营体制发生根本新的变革。这些规模化的“大农”的金融需求，比原有的那些原子化的 “小农”更旺盛，金融需求的规模更大，类型也更加多元化，这给农村金融机构的扩张和金融产品创新带来很多机遇。当前，农村金融机构对家庭农场和农民专业合作社以及种养殖大户的信贷力度还很不够，其金融产品的开发力度也很不够，应该说有极大的发展空间。因此，农村金融机构和商业银行应该加大对土地制度变革后农村新型经营主体的信贷需求特征的研究，大力开发新的金融产品，以满足其强烈的金融需求。
在强调土地资本化给农村金融发展带来的机遇的同时，我们也应该充分认识到在这个过程中农村金融机构所面临的风险和挑战。我们要认识到，在现有的法律制度和社会保障制度以及市场条件下，农村土地经营权的转让还存在很多实际的操作层面上的困难，农村住宅的抵押和担保也存在很大的障碍。如果一个银行接受一个农民的土地经营权或者农民住宅作为抵押物，一旦农民不能还款，则银行将获得土地经营权和住宅的产权，由此造成的农民土地经营权的丧失和住宅产权的丧失的后果是非常严重的。如果没有一个完善的土地评估机制和农村住宅评估机制，土地和住宅的价值很难被科学评估，这也就是使得银行很难由此确定其信贷风险和信贷规模。如果没有一个完善的土地和住宅产权的交易市场和规范的交易机制，农民的抵押权的实现和土地住宅资本化就很难落地。如果没有一个完善的社会保障体系，农民在不能还款的情况下丧失土地和住宅，其生活就难以保障，农村社会和谐与稳定必然受到影响[4]。而且，中国农民拥有的土地规模非常小，人均一两亩耕地带来的收益是非常低的，以这些狭小的耕地作为抵押向银行申请信贷，对于银行而言其价值极小，不足以激发其发放信贷的热情。因此，假如仍然以小农的狭小地块作为抵押物，虽然在理论上和法律上可以算是合格的抵押物，但是在现实当中这些微不足道的抵押物所能撬动的银行信贷是极为有限的。基于这个理由，我一直强调，单纯试图以小农土地经营权作为抵押来撬动农村金融需求，在实践中是很难操作的，这里面既有土地收益低从而抵押价值小的原因，也有社会保障和社会稳定方面的原因，因此在这方面农村金融机构不要盲目乐观，而要谨慎研判，谨慎推进，政府也要在产权市场建立和社会保障制度完善方面有突破性的实质性的举动。