（作者系北京大学经济学院副教授、博士）
2016年3月5日在第十二届全国人民代表大会第四次会议上，国务院总理李克强在《政府工作报告》中指出要“织密织牢社会保障安全网”。我们将目光投向更容易漏出社会保障安全网的社会群体——非正规就业群体。
上世纪80年代以来，随着改革开放的不断深入和非公有制经济的发展，我国的就业领域也发生了巨大的变化，非正规就业的规模不断地扩大，开始逐步成为吸纳劳动力的重要形式。我国非正规就业群体大致包括农民工、城镇下岗再就业群体、个体从业人员、家政服务人员、受雇于正规部门的临时工作人员、以及独立自主创业人员和其他自由职业者；涉及的行业包括商业服务业、餐饮业、家政服务业、物流仓储业、修理配送业、手工业、文体服务业、社区生活服务业、中介服务业、咨询业等服务行业以及建筑业和一些劳动密集型制造业。根据相关统计，目前我国城镇非正规就业人口已经超过了2亿，占比达到了60%，是城镇就业的主要组成部分。相对于正规就业，非正规就业的门槛更低，就业机制更加灵活，就业领域也更为广泛。非正规就业的存在对于吸纳劳动力、促进经济多元化发展，增强就业市场的活力都具有非常积极的作用。然而，当前我国对非正规就业群体的社会保障还存在许多问题，使得该群体更容易漏出社会保障安全网：
一是社会保险参保率低，基本保障缺失。一方面，非正规就业形式具有不稳定性，许多非正规就业都不具备固定的劳动合同，就业者的权利不能充分地受到法律的保护，企业不愿意为劳动者主动建立社会保险账户，部分非正规就业群体的基本权益得不到保障。另一方面，非正规就业群体构成多样，劳动收入两级分化严重，对于高收入的非正规就业群体，保障层次较低的社会保险对其缺乏吸引力；而低收入者中很大一部分人对现有的社会保险政策缺乏了解，自我风险管理意识较弱，过高的社保缴费费率对他们来说意味着经济负担的增加和当前效用的降低，主动参保积极性不高。这些因素的综合作用导致了非正规就业群体或主动或被动地游离于国家的社会保障体系之外。以农民工群体为例，2014年农民工社会保险的参保率分别为：工伤保险26.2%、医疗保险17.6%、养老保险16.7%、失业保险10.5%、生育保险7.8%;而2014年城镇职工养老保险的参保率约为87%，城镇居民基本医疗保险的参保率更是达到了95%以上。
二是地区间转移接续困难，退保现象严重。从确立之初起，我国的社会保障制度就是以城镇在岗职工为保障对象、基于稳定的劳动关系建立的，虽然在之后的发展过程中，社会保障的覆盖范围在不断地扩大，但仍然难以适应非正规就业这种缺乏稳定性的就业形式。同时，非正规就业者的高流动性和社会保险费的转移困难之间的矛盾大大增加了参加社会保障的成本。现阶段，各地区之间在社会保险相关政策上存在着种种差异，缺乏统一的标准。虽然一般情况下，政策允许各地之间社会保险账户的转移接续，但由于社会保险基金与地方利益之间的紧密关联，政策的落实在实操中仍然面临着重重困难。养老保险、医疗保险的个人账户部分转移接续难度大，工伤保险、失业保险、生育保险等主要由雇主缴纳的社会保险又难以保证其持续性，这样的情况更增加了处于弱势地位的非正规就业群体对社保政策的不信任感，很多人更愿意选择获得更高的当期收入，而不是缴纳社保费用去获得不确定的远期给付。近几年来，珠三角地区出现的非正规就业群体社会保险“退保潮”也正是这一现象所导致的直接后果。
三是社会保障管理方式落后，配套措施不完善。我国目前的社会保障管理体制是以正规就业群体为基础构建的，非正规就业人员劳动关系的不稳定性意味着他们在社会保险的参保、管理、给付等环节上都与正规就业群体存在着较大的差异，传统的管理方式很难适应目前的状况。另外，社会保障机构更多地是以用人单位为直接的服务对象，对个人参保的服务和管理明显存在欠缺。这就要求就业者要通过其所在的用人单位来建立社会保险关系，这显然不利于提高非正规就业人员的参保积极性。同时，部分地方社会保险机构存在着人员编制和办公经费不足，信息系统落后的问题，影响了社会保障扩面的效率，也制约了社会保险统筹层次的提高。
织密织牢社会保障安全网，为非正规就业群体提供充分的社会保障，是实现社会公平的必然要求。针对非正规就业人员的社会保障存在的问题，提出以下若干建议：
一是规范就业市场，维护非正规就业群体参保权益。通过完善相关法律法规，促进非正规就业正规化，逐步打破原有就业市场中正规就业与非正规就业并存的局面，重点推进正规就业部门中存在的非正规就业人员的社会保障扩面工作，给予相关就业人员同等的权益保障。同时，也需要在法律法规的层面上进一步明确对非正规就业这一概念的界定，充分研究非正规就业与正规就业的异同，有针对性地进行政策设计，提高非正规就业人员参与社会保险的积极性。
二是优化政策设计，提升非正规就业群体参保率。考虑到非正规就业群体流动性高，收入水平差异大的特点，可以适当增加投保方式的灵活性，增加个人缴费的费率选择，逐步将非正规就业群体纳入社会保障体系，建立起多层次的社会保障体系。另外，应当根据各地的实际情况制定合理的社保缴费费率，降低自愿投保的非正规就业人员参加社会保障的门槛。对非正规就业人员的社会保障工作还应该突出重点，针对非正规就业群体最迫切的保障需求有重点、分步骤地推进社会保障扩面工作，以解决非正规就业人群的工伤保险、失业保险、大病医疗保险为首要目标，逐步扩大保险范围，将其逐步纳入到社会保障体系当中。
三是加强财政投入，支持低收入非正规就业群体参保。政府工作报告指出：“适当增加必要的财政支出和政府投资，加大对民生等薄弱环节的支持。”从财政补贴的角度来看，政府需要加强财政对低收入非正规就业群体的倾斜力度，对没有能力参与社会保险的非正规就业人员实施非缴费型保障计划或者强化原有的社会救助制度，由国家财政对其基本权益进行托底，为其提供最基本的养老和医疗保障；同时，对于收入低于社会平均收入某一水平或社保最低缴费标准的非正规就业人员，在个人进行社会保险缴费时候，政府可以适当地进行补贴，帮助这部分群体加入社会保障计划。
四是完善配套措施，提高非正规就业群体社保管理水平。现有社会保险的参保、管理和给付都是基于传统的正规就业形式的，在逐步将非正规就业群体纳入社会保障的过程中应该建立起更加灵活、更为人性化的管理模式。首先，可以对流动人口进行归类建制，确保非正规就业人员离开原有就业岗位或地区时，个人账户部分的资金能够顺利地进行转移；同时完善户籍管理制度，降低非正规就业人员在异地工作的参保和受益门槛、方便社保账户的转移接续。其次，在现有的社会保险机构基础上增加专门针对非正规就业群体的管理机构，通过商业银行等中介机构将社会保险服务向基层延伸，加强非正规就业群体社会保障的宣传、推广和管理工作。最后，社会保障机构还应当顺应互联网 的时代大潮，升级社会保险信息管理系统，提高信息处理的能力和效率，为非正规就业群体社会保障的扩面工作提供技术支撑。
李克强总理在《政府工作报告》指出：“为政之道，民生为本。我们要念之再三、铭之肺腑，多谋民生之利，多解民生之忧。”只有织密织牢社会保障安全网，关注关爱非正规就业群体，才能充分维护非正规就业群体的基本权益，真正使得全体社会成员共享改革发展和经济建设的成果，为经济发展提供持久的驱动力。