王大树
北大经济学院教授
dwang@pku.edu.cn
2018年“两会”期间，个人所得税起征点又一次成了热门话题。有的代表建议将起征点提高到5000元，有的主张提到10000元。我认为，提高起征点是个死胡同，个人所得税改革不能沿着这条老路一直走下去。
首先要明确两个概念。起征点与免征额是同税收减免有关的两个概念，都是对纳税人的税收优惠，在实际操作中二者也经常被混用，但其实并不是一码事。顾名思义，起征点是对课税对象征税的起点，即开始征税的最低数额界限。规定起征点是为了免除低收入者的税收负担。起征点的特点是：课税对象未达到起征点时不征税；当达到此点时，对课税对象全额征税。
与此相反，免征额是在课税对象中确定的免于征税的数量，即在确定计税依据时允许从全部收入中免于征税的限额。规定免征额是为了照顾纳税人的最低生活需要。免征额的特点是：课税对象低于免征额时不征税；当课税对象高于此数额时，则从总额中减去免征额以后，仅对余额部分征税。
现行3500元的起征点实际上是免征额，或者更准确一点，应该叫做基本减除费用标准。但是，起征点这个概念在老百姓口中已经发生了嬗变，几乎可以与免征额互换。也就是在这个意义上，本文也沿用起征点这一说法，当然实际上指的还是免征额。
1980年，起征点全国统一确定为800元。在这以后的20几年内，起征点一直固定不变。新世纪以来，考虑到物价和收入水平发生了巨大变化，一些地方纷纷自行提高，各地起征点变得五花八门。例如，2003年，上海提征点到1100元；北京、南京和大连分别提到1200元；广州和珠海提到1260元和1400元；深圳的起征点在全国独占鳌头，高达1700元。其实，从税法的角度讲，这些地方已经“违法”了，因为税法规定提高起征点的权利属于全国人大常委会，地方政府无权自行调整。
2006年，人大常委会决定将各地执行的起征点调整为全国统一的1600元；2008年起征点提高到2000元；2011年又进一步提到3500元。
30多年来，除了提高起征点以外，个税改革几乎没有其它动作，也就是说，税改走上了提起征点这座“独木桥”，纳税人对税改的期待也主要体现在对提起征点的期盼上。起征点越来越高，走下去路越来越窄，是个死胡同,这样的路径依赖带来一些问题：
第一，起征点的确定缺乏科学依据。以2011年那次为例，据说国务院原来的意见3000元，人大常委会表示很难保证高票通过，后来改为3500元。这3500的计算依据是什么？最低社会保障？最低工资？平均工资？谁也说不清楚。其实，设立基本免征额的目的之一是为了保障基本生活需要，包括劳动者的基本生活资料和教育培训费用、家庭成员所需生活资料的费用等。我国个税实行收入减去免征额作为应税所得额的制度，这种方法忽视了纳税人的赡养费用、子女抚养费用、教育费用、医疗费用等因素。在现实生活中，由于上述费用不同，纳税人生活的必要支出也就不同。所以，起征点的标准缺乏科学性，这样的制度不科学，没有考虑到纳税人的实际情况。
第二，穷人从起征点获益不大。例如，农民工回家过年时没有工资，3500元的起征点对他们一点好处也没有。再例如两对夫妻。一对是双职工，每人3500元，不缴税，月家庭可支配收入7000元；另一对是单职工，一人工资7500，家庭可支配收入却只有7255元，因为要缴纳个税245元。更荒唐的是实习费。一个学生实习时得到3000元实习费,由于是劳务所得,不算工资和薪金所得，3500元的起征点对他们一点用处也没有，要按一次性劳务报酬收税，税款440元。
其实，提高起征点，表面上看是打工仔得实惠，实际上是高薪阶层获益更多。比如，月薪6000元的人税负只减了100多元，而月薪5位数的高管税负一下子就减掉好几千元。财政部的实证研究也认为，大幅度提征点受惠多的是高收入者，中低收入者并不能得到多大实惠。
第三，挤压税改空间。现在起征点名义上是3500元，考虑到“三险一金”免税等因素，实际上月薪4000元以上才有缴税资格，换算以后，岁入50000元左右才缴税。
从起征点占平均工资的比重来看，美国12%，日本8%，韩国4%，瑞典、波兰、墨西哥都是3%，卢森堡1.8%，中国却高达74%。目前在全国大多数城镇，起征点高于当地的平均工资。在现行起征点的格局下，已经没有考虑按家庭成员计算生计宽免和按工作消耗计算费用扣除等因素的税改空间了。而且，福利具有刚性，只能上不能下,福利享受的时间越长刚性越强。如果把起征点降低，纳税人肯定有意见。
2012年9月1日，在新个税法实施一周年的时候，财政部测算，工薪收入者的纳税面由28%下降到7.7%，缴纳个税的人数减少了6000万人，由8400万人减至约2400万人。时任全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康在2015年“两会”时透露，当时只有2800万人缴纳个税，占全国人口的2%，劳动人口的4%、工薪收入者的7%。个税已经成了小众税，印度纳税人的比例都比我们高。
起征点越来越高，缴纳个税的人越来越少。如果起征点再提高下去，在中国缴纳个税就可能只是高收入者的“特权”了,这不利于纳税人意识、公民意识、主人翁意识的培养与提升。中国税负很重，但纳税人的“税感”却不强，这是因为我国是以间接税为主的国家, 间接税一直在税收总额的70%以上。而且主体税种——增值税又是价内税，消费者往往没有意识到在购买商品和劳务的时候就缴了税。与此相反，个税是直接税，工资单上清楚地列明缴税若干，“税感”很强，纳税人能感觉到是自己缴税养活了政府。实际上，在西方发达国家里，所得税（特别是个税）是主体税种，一般在税收中都占有很大的比重。在西方，纳税人和公民可以说是同义词。例如，美国总劳动年龄人口90%的人都要申报个人所得税，总数量超过1亿份，几乎是人人缴税，个个都有监督政府如何花纳税人税款的主人翁意识。
所以，我们认为，如果税改焦点只放起征点上，会使完善个税的整体思路被忽略。个税改革不应该总是沿着提高起征点这座“独木桥”一直走下去，而应当另辟蹊径，把起征点的空间用于按年计税、按家庭征税的税制设计，对个税进行大刀阔斧的制度改革。
附：作者简介：
王大树，北京大学经济学院教授，博士生导师，澳大利亚la trobe大学经济学博士。主要研究方向为财政学、东西方文化和经济行为、经济形势分析、企业竞争等。