董志勇
北大经济学院教授
dzy@pku.edu.cn
2018年的一号文件以乡村振兴为主题，在农业供给侧改革的大背景下，致力于构建我国高效的现代化农业管理体系，都是为了提升农民收入水平、生活水平，实现乡村振兴的根本目标。如何在供给侧改革的根本要求下构建高效管理体系，是我们急需思考的问题，我相信这同样是2018年“两会”所需要重点讨论并解决的实际问题。
一、目前制约农业管理体系发展的几大因素
我个人觉得，目前制约农业管理体系发展的因素，既有政策性因素，也有我国农业生产客观经济规律的原因。要想致力于构建高效现代化的农业管理体系，很大程度上就是要借助农业政策的力量，来最大程度克服农业生产不利的客观条件。
1、落后分散的小农经济与市场化的根本矛盾。
随着贸易全球化的深化，农产品的国际竞争日益显现。但是鉴于我国目前农业生产条件的制约，“小农户、大市场”的矛盾长期存在，并且在两个层面上显现。第一，我国是一个拥有14亿人口的大国，每年对于农产品的需求量极大；并且，中国幅员辽阔，农产品的生产和流通在地域上是范围极大。第二，农产品的竞争日益成为了国际范围内的，这在很大程度上整合和拓展了市场，幅员辽阔、人口稀少和农业生产条件优越的国家迅速成为了农产品输出国和农产品贸易顺差方；相比之下，中国农产品市场面临着巨大的挑战。同时，小农户的“小”也同样体现在,以边际效率的损失来换取有限的产量提升本质上还是受限于农业生产条件，尤其是人均耕地面积；广大农户的受教育水平较低，农业知识匮乏，对于生产效率改进的认知有限，再加上抵御风险能力差、收入低、资产少、缺乏议价能力，更加剧了“小农户”的特性。
2、小农风险承担能力的天然缺失与农业生产高风险之间的矛盾。
除开农地，“小农户”几乎不再具有任何避险功能的资产，风险承担能力天然匮乏。同时，农业生产的高风险确实长期存在，这既是农业生产本身的特性决定的，也跟我国农业的结构性因素有关。以养殖行业为例，最近几年猪肉价格、鸡肉价格和鸡蛋价格都曾经出现了大幅波动，农业生产的分散性使得养殖户在受到正向或者负向刺激的时候会非常机动地选择养殖策略，再加上各地审批、监管的尺度不一，更加会加大市场的波动，这些都是我国农业生产高风险性的结构性因素。
3、收储制度难以为继，如何依赖市场手段平抑价格过度波动成为难题。
当前的粮食收储政策面临变革。我国的粮食购销政策运行多年，使得国内外农产品价格倒挂，下游企业运营受到较大影响；农产品库存积压，库销比普遍大幅高于全球水平。2018年的政府工作也再次明确：“加快消化粮食库存。减少无效供给要抓出新成效”。
虽然我国已经启动了包括玉米在内的农产品价格直补政策，但是如何依赖更加市场化的手段来平抑农产品价格过度波动，尤其是在改革转型期更好地熨平农产品价格波动，保障农户利益和收入，成为了重要的讨论话题。
4、农业政策统筹协调的天然矛盾。
虽然第一产业在我国经济体量中的占比越来越小，但是农业问题的牵扯范围确是越来越大，尤其是城乡二元结构剧烈变动的时期，这也充分考验了政策制定者的智慧。历史经验告诉我们，针对农业问题，“头痛医头，脚痛医脚”的单一政策不但无法达到预计的政策效果，甚至会适得其反。
总之，农业领域的相应改革大致都具有三个特点：一是往往涉及最本质的经济制度甚至政治制度，必须慎之又慎；第二，往往在短期内需要大量财政的支持，需要提供巨额补贴，且短期内经济回报有限；第三点也是由前两点决定的，就是该领域的相应改革往往长周期、渐进式。相信绝大多数的经济学研究者都很难在农业领域的改革中找到特定的、巨大的政策冲击，因此农业经济学的相应研究往往被认为内生性比较强。这也充分说明乡村振兴，构建高效现代化农业管理体系是党和国家的大战略，是一项长期的历史性任务。
二、农业供给侧改革大原则下构建高效现代化农业管理体系的措施
供给侧改革的大背景下，如何更好的构建高效现代化农业管理体系，我们必须弄清并且长期遵照农业供给侧改革、乡村振兴战略的本质要求，才能正本清源，不离初心。
1、以乡村振兴、增产增收为根本目标；农民必须作为乡村振兴、农业供给侧改革中的主体，政策要充分考虑农民主观意愿。
农业供给侧改革的目标是多元的。同样的，构建高效现代化农业管理体系的挑战也是多重的，但一定需要明确。多重目标、多维挑战的最终目的都是为了更好的为农民和农业服务，致力于不断的增产增收，实现乡村振兴，实现人与自然和谐发展，更好地解决现阶段发展不平衡不充分的问题。
习近平总书记在十九大报告中指出，人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。同样，2018年的《政府工作报告》指出“强化民生兜底保障。”具体地还提到“改进耕地占补平衡管理办法，建立新增耕地指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，所得收益全部用于脱贫攻坚和支持乡村振兴。”那么在农业供给侧改革的大背景下构建高效现代化农业管理体系也要充分的考虑到从农民的根本利益出发，切实考虑农民的主观意愿，以人为本，以农为本的制定并且科学的推进各项农业政策是现阶段需要严格遵照执行的。
2、以农地为切入口，继续鼓励新型农业主体的发展，鼓励流转。
关于土地流转和生产率“负向关系”的观察和担忧始终有很多。《政府工作报告》再次强调“全面深化农村改革。落实第二轮土地承包到期后再延长30年的政策。探索宅基地所有权、资格权、使用权分置改革。”土地流转一直是国家大力推行的政策，并辅以对新型经营主体的鼓励机制。土地流转带来的效率改进依托于几个渠道，第一是规模化经营和机械化经营，第二就是随着要素市场的活跃，土地能够流入出价最高、生产率最高的群体当中。
3、生产效率提升和环境规制并重；农业基础设施的投入要充分考虑市场性、效率、使用率。
新时代下，农业供给侧改革的根本要求也必须服从我国社会当前主要矛盾的客观规律。诚然，相对于城市人口，我国的农村和农村人口还相对贫困，收入水平较低，贫困比例还较高，更多的属于习近平总书记指出的不平衡不充分中弱势的一方。因此，生产效率的提升还将是农村工作中长期存在并且需要不断努力的方向。无论是农业供给侧改革、乡村振兴还是构建高效现代化农业管理体系都需要为这一目标服务。
我们必须意识到总量不等于效率，摒弃投放无效的产能和无用途的基础设施，避免闲置同样符合农业供给侧改革的根本要求。《政府工作报告》指出“继续破除无效供给。坚持用市场化法治化手段，严格执行环保、质量、安全等法规标准，化解过剩产能、淘汰落后产能。”我国农业基础设施的投入一定时期内同样存在“过密化”“无效化”趋势，例如为了顾及大山深处的个别农户强行修路，而不考虑迁出集中居住；例如家电下乡等相应政策。短期内确实对于总产量和平均产量有一定的提升，但是长期来看使用率低、作用人群少、效率低下，这并不符合高效、现代化的农业建设和生产要求，日后应当注意科学决策的效率。
目前农村的主要污染问题分为空气污染、地下水污染、虫害、河流污染、垃圾污染、癌症爆发等六类，绝大多数都主要由于人为的因素而产生。生产效率提升和环境规制的目标非但不矛盾，反而相互促进。
4、通过国家部委机构改革，建立大部联动的政策制定机制或者机构。
农业政策与外界环境之间是相互影响相互作用的，也可以说两者之间具有非常紧密的联系，不可分割，而且各农业政策之间也是具有相互关系的。因此，农业政策会随着时间的推移以及外界环境的变化而发生一些变化，这也体现出了农业政策是具有时效性的。随着时间以及外界环境的变化，原本协调的政策也可能会产生一些矛盾，这就需要及时地对这些矛盾进行调整，以增强农业政策的协调性，增加政策的合力，从而使农业政策能够得到最大的效应。而要实现这一目标，在对农业政策进行优化调整过程中就需要从全局的角度出发，注重各个政策之间的协调统一。
这次《政府工作报告》再次强调了农业供给侧改革的重要地位，2018年的一号文件再次聚焦乡村振兴战略，在两大主题的指导下，我们已经认清构建高效现代化农业管理体系将是一项系统并且长期的工作。笔者基于制约了目前农业管理体系的相关因素的认知，探讨如何在农业供给侧改革的根本要求下构建高效管理体系，提供政策建议和具体措施，但是更加细致的举措以及相互之间的影响机制值得学术界和理论界长期的探讨和思考。
附：作者简介
董志勇，男，中国人民大学数学学士，英国剑桥大学经济学硕士，新加坡南洋理工大学经济学博士。
北京大学经济学院教授、博士生导师。兼任教育部高校经济学类专业教学指导委员会副主任委员、全国国际商务专业学位研究生教育指导委员会委员、中国侨联特聘专家委员会副主任、中国银行间市场交易商协会专家委员会副主任委员、北京大学理论经济学位委员会主席等。
出版英文专著《competitiveness and adaptability in international trade》、《capital account liberalization in china: issues and options》等，中文专著《开放条件下的中国资本流动与货币政策》、《我国社会教育消费需求与能力调查》等多部。编著《行为经济学》、《行为经济学原理》、《实验经济学》、《行为金融学》等多部教材，先后在ssci、 cssci 和北大核心期刊上发表论文百余篇。最近几年从事课题研究数十项，其中包括国家社会科学重点课题、国家社会科学基金、教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目、“十三五”规划前期研究重大课题等。研究成果先后获得第六届高等学校科学研究优秀成果奖（人文社会科学）二等奖、国家发改委研究成果一等奖、中国侨联特聘专家建言献策特等奖、第四届全国教育改革创新奖、中国工商银行经济学杰出学者奖等。
曾经先后获得“北京名师”、北京大学最受学生爱戴的“十佳教师”、全国教育改革创新奖、北京市高校青年教师教学基本功比赛一等奖，北京大学青年教师教学基本功比赛一等奖第一名、北京市教学成果奖、北京大学优秀教学奖等荣誉称号和奖励，编著的部分教材获得“北京市精品教材”。入选教育部新世纪人才计划。