【两会笔谈·2019】蒋云赟：推进养老保险全国统筹，促进地区间平衡发展
发布时间：2019-03-12
国务院总理李克强2019年3月5日在《政府工作报告》中提出“明显降低企业社保缴费负担。下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，各地可降至16%。”但我国各地养老保险缴费率差异较大，比如北京、上海、重庆和黑龙江等地普遍按 20%左右执行，而深圳按照13%缴纳，厦门市则按照 12%左右实施。给企业和地区创造公平的发展环境，实现真正意义上的企业负担下降，养老保险应该尽快推进全国统筹。
养老保险缴费率存在差异的基础是抚养比的巨大差距，抚养比最高的广东省养老保险缴费人口和领取人口的比例是9:1，而黑龙江省这一比例是1.3:1。抚养比的巨大差距是人口流动造成，产业的聚集造成人口的流动，人口流动造成抚养比的巨大差距。2018 年我国流动人口是 2.41 亿人，其中跨省流入人口集中于北京、上海、江苏、浙江、福建和广东等东部经济发达地区，而跨省人口流出地主要来自于中西部和东北地区。巨大规模的跨省流动人口，使得传统的养老保险地区统筹模式无法给企业和区域创造公平的竞争环境。1984年起我国在市、县一级行政区内的国有企业之间，按以支定收、略有节余的原则，对企业按职工工资总额的同等比例，进行养老金的统一收缴、支付及对职工养老保险的统一管理。到1991年，全国实施退休费用社会统筹的市、县达到2274个，占全国市、县的96%。之后虽然也不断试图提高养老保险的统筹层次，但大多数养老统筹基金仍分散在县市一级，目前除了四个直辖市外，很少有省级单位真正实现养老保险省级统筹。养老保险没有全国统筹，这些流动人口由于无法保证长期在一个地方工作参保，往往选择年底返乡前退保，退保时大量的企业缴费无法带走反而留给了经济发展较好、就业机会较多的地区。2009年12月28日，《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》规定自2010年1月1日起，包括农民工在内的所有参加城镇基本职工养老保险的人员，其基本养老保险关系可在跨省就业时随同转移，除了转移个人账户储存额外，还能转移12%的统筹基金。这个政策部分解决了流动人口跨省就业的养老保险接续问题，但由于并非所有单位缴费都能转移和结算手续的不便捷性，造成我国农民工参保率仍然没有实质性提高。而从地区角度来看，由于养老保险没有办法实现全国统筹，养老保险按照企业的注册地缴纳，产业密集的地区可以获得更多的养老保险缴费，而由于流动人口的返乡而不用承担养老金的给付责任。这种养老保险地区统筹模式无法给企业和区域创造公平的竞争环境。
2018 年 7 月，企业职工基本养老保险基金中央调剂制度开始实施，这是向基本养老保险全国统筹走出的重要一步，具有积极的意义。但是中央调剂金并不是真正的全国统筹，中央调剂金部分实现了养老资金在不同省级政府间的协调，但没有从根本上解决人口的自由流动问题，也没有从根本上降低抚养比低地区的负担。我们应该考虑实行真正意义上的政策全国统一，基金收支完全全国统筹的养老保险的全国统筹模式。当然由于缴费基数之间存在较大差距，有的地区按照按全省的“社会平均工资”缴费，有的按省内当地市县“社会平均工资”缴费，缴费基数也在“社会平均工资的”60%-300%之间浮动。如果实现真正意义的养老保险全国统筹，可能会影响高收入地区缴费的积极性。但这根本原因还是政府没有明确承诺自己负担的养老保险责任。20世纪90年代，我们把养老保险从现收现付制改成部分积累制时，政府没有明确“老人”和“中人”的隐形债务，而试图用提高缴费率和扩大覆盖面来解决这个问题，使得大家参与养老保险的积极性受到影响。实际上我们这些年在不断地充实全国社会保障基金，积极地应对人口老龄化和养老保险改革引起的养老保险缺口，政府在不断地为承担养老金给付义务打好基础，却没有明确明晰自己对隐形债务的给付责任。中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国税地税征管体制改革方案》,明确自2019年1月1日起社会保险费由税务部门统一征收。但考虑到不增加企业负担，所以2018年底多地出台政策暂缓社会保险费由税务部门征收，养老保险少缴漏缴的问题仍然没有得到解决。
综上，政府应该尽快显化并承诺自己承担的“隐形债务”，减少企业和地方政府的负担，增加地区参加养老保险统筹的积极性。养老保险实现真正的全国统筹，更公开透明地做实养老保险的缴费基数，统一养老保险的缴费率，才能更加夯实我国养老保险基金收入，才有真正养老保险缴费率下调的基础，促进地区间公平发展。
北京大学经济学院副教授，特许金融分析师（cfa），美国哈佛大学肯尼迪学院和加州大学戴维斯分校访问学者。主要研究领域为社会保障和政府间财政关系。