《政府工作报告》非常平实低调地总结了政府过去一年和五年的工作，在社会保障方面我们建立基本养老保险基金中央调剂金制度，住院和门诊费用实现跨省直接结算，对困难行业企业社保费实施缓缴，大幅提高失业保险基金稳岗返还比例。这些是我们在遇到疫情等国内外多重超预期因素冲击下取得来之不易的成就。《政府工作报告》指出今年是全面贯彻党的二十大精神的开局之年。党的二十大报告和国民经济和社会发展第十四个五年规划以及2035年远景目标纲要一致，党和政府在社会保险体系建设方向明确，具体思路清晰并且一脉相承。
失业保险是宏观经济的自动稳定器之一，在经济下行时期向失业人员发放失业金，一方面保证失业人员的基本购买力，另一方面防止失业人员增多带来的社会失序。失业保险在我国近年来的减税降费中发挥较为重要的作用。自2015年实施社会保险费降率减费政策以来，失业保险的费率已经从3%下降到1%，失业保险的当年基金结余也由2015年的631.4亿元下降到2021年的基金赤字40亿元，失业保险基金的累计结余由2015年的5082.97亿元下降到2021年的3313亿元。2022年末全国参加失业保险人数为2.4亿人，向1058万失业人员发放失业保险待遇887亿元。但是失业保险运行当中也有一些问题值得注意。
第一，失业保险参保率高的人群和失业率高的人群出现错配。2021年末全国城镇就业人员46773万人，参加失业保险人数为22958万人，占2021年城镇就业人口的49.1%。依据我国现行《失业保险条例》的规定，失业保险覆盖城镇企事业单位及其正式职工，近几年部分省(自治区、直辖市)根据当地实际情况，把农民合同制工人、中小微企业职工等流动性大的群体纳入失业保险参保范围，但参保率并不理想。另外，各地尚未把灵活就业人员纳入失业保险的覆盖范围。正规就业的企事业单位参保率高但失业风险很低，而真正有高失业风险的农民合同制工人和灵活就业人员参保率较低。
第二，失业保险金的受益率比较低。2021年末城镇登记失业人口为1040万人，而2021年末全国领取失业保险金人数为 259 万人，只有城镇登记失业人口的25%。失业保险金的受益率低的原因除了高失业风险人群参保率不高以外，失业保险金领取条件严格和失业保险待遇不高也是重要原因。领取失业保险金条件较为严格，只有失业者在满足非自愿失业、依法参加失业保险并达到规定的缴费年限和办理失业保险登记这三个条件后才能领取。在2020年疫情爆发后，我国一定程度上放宽了失业保险金的领取条件。但我国失业保险金的待遇较低，我国失业保险金待遇在城市最低生活保障水平和最低工资标准之间，由于领取程序繁杂且有领取时长限制，所以一些失业人员不愿意领取或者索性去申请最低生活保障补贴。
第三，我国失业保险更加强调对企业的返还，但这些返还对企业帮助有限，企业并没有领取失业保险费返还的动力。由于失业保险金受益率低，失业保险基金累计结余较多，各地鼓励失业保险金用于留工补贴和稳岗返还等支出。新增失业保险支出项目基本以服务和补贴为主，重企业轻个人，并且经常采用企业免申即享的方式。但这些失业保险费返还由于金额较低，对企业帮助有限，往往需要政府主动推送或者送上门企业才会领取。
自从2015年失业保险进行减费降率以来，目前失业保险基金收支基本平衡，费率进一步下降的空间较小。失业保险下一步可考虑提高统筹层次，扩大覆盖面和落实待遇发放。使得失业保险金真正补贴到人，更有利于发挥失业保险宏观经济稳定器的作用。
第一，进一步扩大失业保险的覆盖范围，并提升失业保险的参保率。近年来，新就业形态大量涌现，灵活就业正在成为一种重要的就业模式。应该考虑将灵活就业人员纳入失业保险覆盖范围，并大力提高农民合同制工人、中小微企业职工和灵活就业人员等对失业保险需求更高的人群的参保率。灵活就业人员的就业形式导致其工资待遇不稳定，因此，建议根据实际情况对其缴费形式进行灵活管理。因特殊情况而未能连续缴纳失业保险费的，建议可按年、月或季度的不同方式缴费，同时配套建立灵活就业人员失业保险关系转移程序。
第二，推动农民合同制工人、灵活就业人员和城镇职工同等参保同等享受待遇。根据《失业保险条例》的规定农民合同制职工个人不缴费，失业后如果满足领取条件只能领取一次性生活补助费，而不能按月领取失业保险金，补贴标准相对较少且保障期限短、范围窄，总体保障水平低于城镇职工。部分城市统一城乡失业保险政策，农民合同制工人与城镇职工同等缴纳失业保险费，同等享受失业保险待遇。目前我国失业保险个人缴费压力小，而且农民合同制工人失业风险更高，建议全国范围内统一城乡失业保险政策，统一农民合同制工人和城镇职工的失业保险待遇，农民合同制工人失业达到领取条件后也可以按月领取失业保险金，这样农民合同制工人与城镇职工在失业保险政策上实现城乡均等化，享受待遇水平将大幅提升。
第三，适度提高失业保险金待遇支付，强化失业保险对个人的保障和补贴。目前我国失业保险金更强调对企业的补助，多数资金以稳岗返还等形式补贴给企业。但失业保险金资金规模较小难以对企业形成有效激励。各地失业保险金待遇在最低生活保障标准和最低工资水平之间，有些地方和低保标准非常接近，降低了失业保险的吸引力。应该考虑适度提高失业保险金待遇支付，发挥失业保险金对个人的补贴，真正发挥失业保险的作用。
第四，考虑跟随养老保险一起，提高失业保险的统筹层次，早日实现全国统筹。目前四个直辖市以及广东、吉林、青海和安徽等省实现失业保险的省级统筹。失业保险不推行全国统筹，会影响失业保险的迁移和领取，降低失业保险的吸引力。为了解决这个问题，2021年11月，人社部办公厅、财政部办公厅印发的《关于畅通失业保险关系跨省转移接续的通知》（人社厅发〔2021〕85号）规定，不符合申领失业保险金条件人员办理转移，需要按失业保险金总额的1.5倍计算转移费用。由于我国目前失业保险缴费较少，失业受益率低，如果参保人员在当地连续参保领取失业保险金的数额较低，但如果跨省转移却会带走更多的失业保险费用。随着经济形势的变化和人员流动的进一步加剧，广东等以前吸纳大量灵活就业人员的省份会承担较大的失业保险金转移接续支出压力，可能会进一步降低这些省份提高失业保险参保率的积极性。失业保险全国统筹推行的难度并不大，如果失业保险全国统筹，会增加对失业保险这个小险种的关注度，也有利于提高失业保险的参保率，有利于失业保险真正发挥作用。建议利用养老保险全国统筹的契机，做实失业保险的全国统筹。
蒋云赟
北京大学经济学院教授，博士生导师。财政部政府债务咨询专家，中国成本研究会理事，中国税务学会中青年税收研究会理事，特许金融分析师（cfa）。首批国家级线下一流课程主持人，首批北京市课程思政示范课程主持人。主要研究领域为社会保险、税制改革以及公共项目的绩效评价。主持国家自然科学基金、教育部人文社会科学研究基金和北京市哲学社会科学项目，作为子课题负责人参与国家社会科学基金重大项目和教育部哲学社会科学基金重大项目和多个部委课题，在《经济研究》、《财贸经济》、china economic review、applied economics和economic modelling等经济学期刊上发表文章五十余篇。
供稿：科研与博士后办公室
美编：初夏
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