今年的政府工作报告从促进教育公平和质量提升、提升医疗卫生服务能力、加强社会保障和服务、丰富人民群众精神文化生活回顾了过去一年和五年的民生重点工作，并从多个方面对民生保障制度的建设提出了建议。报告指出，过去五年间，各级政府坚持过紧日子，腾出的资金千方百计惠企裕民，全国财政支出70%以上用于民生，折射出新时代、新征程上的民生之重。
统筹城乡的民生保障制度，是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是实现“民生七有”——幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶的重要依托，是推进中国式现代化的重要抓手。而提及民生保障制度的重要内容“保险”，今年的报告主要涉及三个方面：一是基本养老保险。《2022年国民经济和社会发展统计公报》显示，我国65岁以上人口占总人口的比重高达14.9%，标志着我国已经进入老龄社会，“老有所养”成为国家面临的“大题目”。过去五年我国基本养老保险参保人数增加1.4亿，养老保险单位缴费比例从20%降至16%，全国社保基金得以充实，储备规模从1.8万亿元增加到2.5万亿元以上，退休人员基本养老金连续上调，城乡居民基础养老金最低标准也显著提高，并建立了基本养老保险基金中央调剂制度，在扩面、提待、降负的同时，在改革的深水区迈出了坚实步伐。
二是基本医疗保险。病有所医是我国卫生事业发展的根本目的，医疗保险在筑牢民生底线、防止因病致贫、因病返贫等方面具有不可替代的基石作用。过去五年我国基本医保水平稳步提高，城乡居民医保人均财政补助标准从450元提高到610元，增加35.6%；更多群众急需药品纳入医保报销范围，药品和医用耗材集中带量采购降低相关医疗费用负担超过4000亿元；住院和门诊费用实现跨省直接结算，惠及5700多万人次，更好地满足了跨省流动人口的医保结算需求，医保服务不断优化，助力实现应享尽享。
三是失业保险。近几年来，外部环境不确定性加大，世界经济和贸易增长动能减弱，国内经济增长企稳向上基础尚需巩固，稳就业任务艰巨。国家综合使用失业保险的收入替代功能和稳岗扩就业功能，除了全力保障参保失业人员基本生活外，对困难行业企业社保费实施缓缴、以减轻企业即期成本压力，同时大幅提高失业保险基金稳岗返还比例、增加稳岗扩岗补助以“稳就业”，使用失业保险基金等资金支持技能培训以“防失业”，对于保持就业形势总体稳定起到了重要作用。
总体来看，面对疫情等国内外多重超预期因素的冲击，社会保险保障民生、暖及万家，彰显出普惠性、基础性、兜底性的制度特色，有效地承担了社会保护网、稳定器的职责；同时，社会保险体系还保持了“小步快跑”的改革发展节奏，各项重点改革任务扎实推进，为未来发展奠定了坚实基础。目前，我国已经建成了超大规模的社保体系，覆盖人口超过13亿人，年度社保基金收入超过10万亿元，已经成为民生之依；但保障和改善民生只有连续不断的新起点。进入中国式现代化新征程，社会保险还需不断优化，实现系统集成、协同高效发展，以持续提高民生保障水平与品质、促进共同富裕。
一是要注重夯实社会保险的底线思维。由于中国社会保险制度的改革发展，是伴随经济体制改革的推进逐步展开的，其目标和模式是在实践中不断调整、逐渐明确下来的，也因此积攒了庞大的转轨成本还待持续消化，叠加国内国外经济增速放缓、人口老龄化、人口红利消失等多重结构性因素及近期社保费“减免缓”等政策影响，社会保险体系面临巨大的财政压力。所以在未来相当长一段时间内，社会保险改革都将会面临的重要任务是，在有条件地推进社保降费的条件下，在收支之间寻找新的平衡点。中央“关于制定‘十四五’规划和二〇三五年远景目标的建议”中明确提出，要“实施渐进式延迟法定退休年龄”，这对于社会保险的“开源”“节流”将会发挥重要作用。但在待遇水平适度调整的同时，仍应更加注意将有限的资源更多向“底线保障”倾斜，增进社会包容，差异化地提高对老人、儿童、残疾人等弱势群体的保障水平，包括更注重提升低收入群体的基本养老保险替代率，降低其医疗保险年度自负费用限额、降低共付比例等。
二是要注重与第二第三支柱协同发展。从全球来看，各国为了适应人口结构变化和就业形态演化，一直在积极地推进社会保险体系改革，三支柱建设就是其中的重要部分。国际社会的普遍认识是，社会保险有助于消减贫困、降低收入不平等，所以对其投入在持续增加；而市场化安排额有助于激励储蓄、缓解第一支柱压力，并促进资本市场发展，因此也需要积极关注、鼓励参与。需要指出的是，虽然是多支柱并行，但任何一个支柱都不是一个独立的制度安排。我们需要考虑不同支柱保障的加总保障水平是否合意，并在此基础上统筹安排税收优惠等政策激励；我们需要考虑不同支柱对不同群体、个人不同状态下的覆盖程度，并在此基础上安排不同支柱保障的衔接机制。例如，伴随新经济发展，灵活就业形态的重要性在持续提升，我们可能需要探索跨支柱的个人账户，以便个人更及时有效地了解未来可能获得的各类保障总和，等等。
三是要注重与关联服务体系协同发展。从我国社会保险制度改革发展的进程来看，前期的工作重点是构建制度框架、“立柱架梁”，从“广覆盖”进展到“全覆盖”；之后通过重要领域和关键环节的改革，从多元制度并立、发展到并轨统一，显著改善制度公平性。伴随改革进入深水区，社会保险的关注重点也就需要转移到提升改革整体效应、服务民生保障目标上来了；换言之，要促进社保制度与其他各项民生保障改革举措在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在改革成效上相得益彰。例如，今年政府工作报告在对未来工作提出建议时提到，要保障基本民生和发展社会事业，加强养老服务保障。这可谓是敏锐地关注到了巨量人口快速进入老龄社会过程中养老保障工作的“重点”、“痛点”。基本养老保险制度的改革发展，关注的是养老“钱”的问题；但如果养老服务体系准备不足、供给相对短缺，养老的综合成本就会持续上涨，严重侵蚀养老“钱”的购买力；如果居民手中空有养老钱，却买不到价格和质量都恰当、数量也充足的养老服务，所谓的老年经济安全就是空谈。养老保险与养老服务齐抓并举，才是积极应对人口老龄化之道。过去五年间，国家积极应对人口老龄化，通过税费、用房、水电气价格等方面的政策支持，发展社区和居家养老服务。根据民政部数据，截至 2021 年底，全国共有社区养老服务机构和设施 31.8万个，五年间平均年复合增长率高达20%。但即便如此快速的调整，也很难适应我国人口结构转换的速度，养老服务设施数量少且远未实现社区全覆盖，护理人员队伍年龄偏大、职业技术水平偏低等问题也十分突出。因此，广泛动员社会多元力量，充分提供各类政策支持，持续增加养老服务供给、积极提升服务质量、合理控制成本水平，构建和完善兜底性、普惠型、多样化的养老服务体系，以不断满足老年人群体日益增长的多层次健康养老需求，也成为关于社会保险改革大局的关键性工作。再如，报告还提出，要推动优质医疗资源扩容下沉和区域均衡布局，这实际也关乎社会医疗保险的可持续发展与协调发展。中国的经济发展战略深受非均衡发展理论的影响，加之地域资源禀赋的差异，医疗卫生资源也呈现出失衡格局，在区域之间、城乡之间、不同级别医疗机构之间、预防与治疗之间配置失衡，成为“看病难”、“看病贵”的重要原因。因此，基本医疗保险制度的可持续发展，势必要以医疗资源的优化配置为基础，其待遇补偿机制也应与医疗资源组织体系协同起来。
民之所需，政之所行。民生问题是人民群众最关心、最直接、最现实的问题，事关国家发展大计，事关人民幸福安康，我们必须要注重通过“集成式”的综合努力，夯实民生之本，不断提升群众的获得感、幸福感和安全感。
锁凌燕
北京大学经济学博士，曾在美国波士顿大学公共卫生学院做博士后研究。现任北京大学经济学院副院长，风险管理与保险学系教授，北京大学中国保险与社会保障研究中心（ccissr）秘书长。从事保险与社会保障等方面的教学和研究。
供稿：科研与博士后办公室
美编：初夏
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