2023年 3月16日，中共中央、国务院向全社会全文公布《党和国家机构改革方案》。其中关于金融监管机构改革的部分格外引人注意。其主要内容有：1、组建中央金融委员会，作为党中央决策议事协调机构，负责金融稳定和发展的顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实，研究审议金融领域重大政策、重大问题，将国务院金融稳定发展委员会办公室职责划入中央金融委员会办公室；2、组建中央金融工作委员会，指导金融系统党组织的各项建设。3、组建国家金融监督管理总局，统一负责除证券业之外的金融业监管，并负责有关金融消费者和投资者保护。至此，由中央机构中的两委（中央金融委员会和中央金融工作委员会）、国务院组成部分中的一行（中国人民银行）以及国务院直属机构中一局一会（金融监督管理总局和证券监督管理委员会）所组成的中国金融监管顶层架构已经合盘呈现。尤其是两个新中央委员会的设立，彰显出党中央对金融工作加强集中统一领导的力度和决心。
金融监管和金融创新相克相生、对立统一，监管既不能过松也不能过紧，须在获益和防范之间平衡。我国金融监管在目前的可预期架构下，已经明显呈现出趋于集中和一体化的强化穿透式的金融监管中央事权特征，这是党中央国务院对2015年股指期货和现货市场场外配资之间的异常联动所导致的股灾、2016年底中国广义影子银行已经超过90万亿元，狭义影子银行亦高达51万亿元、2020年年初的“原油宝”事件以及2021年下半年以来对以恒大为代表的部分房企债券暴雷等中国金融体系内一系列不稳定因素和事件的统一制度性回应；是金融体系保持流动性合理充裕、牢牢守住不发生系统性风险底线的制度保障；是金融领域我国中国特色社会主义制度优势的具体体现。
概览全球，会发现我国目前金融监管系统所发生的变化，绝非偶然。金融创新虽然依赖每个国家的具体融资渠道和结构，但在金融市场高度关联的当下，作为提高融资效率而存在的工具难免具有共通性，因此，各国金融监管也必然具有一些共同的动向，不同国别的金融监管架构比较可以帮助我们更好地理解党中央国务院的部署。
美国目前的金融监管架构停留在2018年时任美国共和党总统特朗普签署的《经济增长、监管放松与消费者保护法案》。该法案修订了2010年时任美国民主党总统奥巴马签署的《多德--弗兰克法案》。后者曾被视作是战后最严厉的“推土机”式的监管条例，前者对后者的修订只涉及门槛高低和负担标准，没有触及根本，所以目前美国的金融监管体系还基本上是2010年法案的产物：1、通过沃尔克规则，限制接受美国纳税人提供保险存款的银行从事自营交易，这项规则的实施由五个监管机构负责，除了美国通货监理局（occ）和联邦存款保险公司(fdic）以外，还有美联储、美国证券交易委员会（sec）和商品期货交易委员会（cftc）；2、在美联储内设立消费者金融保护局（cfpb），保障金融消费者权益；3、在具有系统重要性的金融机构(sifis）监管上，fsoc被授权进行识别，美联储,统一对这些系统重要性机构实施监督，进行压力测试并建立有序清算制度，解决“大到不能倒”问题。最近被联邦接管的硅谷银行就因为不是系统重要性银行，所以不需要进行压力测试才隐藏了其潜在的资产负债期限错配的问题。4、设立了金融稳定监管委员会（fsoc），财政部长担任fsoc的主席，美联储主席、occ署长、cfpb局长、sec主席、fdic董事长、cftc主席、联邦住房金融局局长和国家信用合作社主席，以及一位由总统提名、参议院批准的保险专家独立会员共计九位要员担任表决权会员，职责是监控和识别系统性风险。
上述架构基本实现了美国财政部2008年在《现代化金融监管架构蓝图》中提出的三个目标构想：金融市场稳定、有政府信用担保的金融机构的总体安全（这方面进展有限），以及金融企业商业行为监管。综合来看，fsoc的建立标志着美国从先前1999年的《现代金融服务法案》所确立的金融业务分行业监管模型（按照历史惯例把金融市场划分为银行、保险、证券和期货等四大产业部门进行分别监管）向目标监管模式的正式转变。尽管在金融机构行为监管方面，还遗留有原来行业监管的影子，但是新的目标监管强调了把金融市场视作一个整体，把金融系统稳定作为三个目标中的重中之重，通过强化了协调机制来应对系统性风险，为此还成立了总统金融市场工作组(pgw)来整合原各产业监管机构的职责，以便打破行业藩篱形成合力，解决监管缺失和过度的问题。
在上述《蓝图》中，美国财政部是通过与另外一种监管架构模式进行取舍才确立了目标监管体系方向的。那就是以英国为代表的统一监管模式，即通过成立金融服务监管局（fsa）来统一行使对银行业、证券业、保险业和衍生品的监管，英国是在80年代两次金融大爆炸后，从1997年就确立了这种模型的。具体来说，就是由英格兰银行、财政部以及 fsa形成三足鼎立之势，其中英格兰银行主要负责制定和执行货币政策、完善金融基础设施以及充当最后贷款人以维护金融体系稳定；财政部主要负责金融监管的立法以及监管组织架构设计。fsa 负责全面行使对银行业、证券业和保险业的监管职能。《蓝图》提及英国该架构时，还是2008年，金融危机后，这种享誉全球的稳定英国体系也展现出明显的弊端：立法的财政部不了解情况，不能及时对消费者保护作出反应；负责稳定的央行工具有限；fsa则虽然权威，但其九游会平台的业务范围过于广泛，职责履行经常流产于机制僵化。
因此，英国也进行了及时的金融监管架构改革，核心是强化金融市场统一稳定。成立目前全世界法律执行力最强的金融监管机构金融行为管理局（fca），来替代原来的fsa行驶对所有金融服务公司行为的监管权。与之配套的是金融服务补偿计划（fscs），对英国金融市场行为管理局认定的已无力偿付其债务的金融服务公司的债务按照投资行业保护计划进行赔偿，是fca监管的金融服务公司客户的最后诉求手段。fca不再承担原本由fsa承担的微观审慎监管职能，该职能改交由英格兰银行承担，在其下新设置了金融政策委员会（fpc）以及审慎监管局（pra），负责制定货币政策和对商业银行、保险公司和投资公司进行业务的运营韧性的业务监管。可见，虽然英格兰银行的地位较前有所提升，但改革后的英国金融监管还是强调了一个机构fca独大的特征，为实现金融市场统一稳定提供了行政保障。
由上述国际比较可见，无论是美国的目标监管还是英国的行为监管，都在2008年金融危机的教训基础上，设置了相应的集中监管或协调机构，处理和防范系统金融风险。从这个角度看，我国金融监管体系的前进方向是在不断加快公共金融基础设施的建设过程中和美国、英国等金融市场发达的国家在2008年金融危机以来纷纷强调的集中趋势保持了一致。任何行业监管都是在除弊与兴利之间摆荡，以期追求最适之监管边界，在全球金融产品日趋复杂，衍生品交易总量已经高达450亿手的今天，中国目前金融监管在未发生金融危机的情况下进行了主动的架构变革，实是防患于未然之举，是区别于“危机驱动”的美国和英国诱致性制度演化路径的政府主导型强制性制度变迁，其运行效率值得期待。
戚自科
北京大学经济学院副教授，北京大学国民经济研究中心副主任，经济学博士（北京大学）。研究领域：美国经济、可计算的一般均衡、经济政策效果模拟、宏观经济变量长期趋势预测。长期在《第一财经》上开设《美国经济评论》专栏。
供稿：科研与博士后办公室
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