2023年3月5日上午，李克强同志在第十四届全国人民代表大会上作了政府工作报告，对过去五年的工作进行了总结，也对未来政府的工作给出了建议。其中提到，在过去的五年中，中国的人民生活水平不断提高，基本养老保险参保人数增加1.4亿、覆盖10.5亿人，基本医保水平稳步提高。在制度层面，建立了基本养老保险基金中央调剂制度，连续上调退休人员基本养老金，取得了优秀的成绩。然而，近年来，我国的老龄化进程明显加快，根据第七次人口普查的数据，2010年-2020年，60岁及以上人口比重上升了5.44个百分点，65岁及以上人口上升了4.63个百分点。与上个十年相比，上升幅度分别提高了2.51和2.72个百分点。人口老龄化是社会发展的重要趋势，也是今后较长一段时期我国的基本国情，这既是挑战也存在机遇，尤其在养老保障体系的建设方面。
在我国目前的三支柱养老保障体系中，第一支柱为政府提供的基本养老保险，包括城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险。近十几年来，基本养老保险的给付一直保持上调趋势，可以为居民提供基本的退休收入保障。第二和第三支柱均采用积累制，但发展仍然比较缓慢。尤其是第二支柱的企业年金和职业年金发展近年来进入瓶颈期，参与人数增速缓慢，央企及大型国有企业已有的企业年金市场容量逐渐饱和，中小企业建立企业年金的动力不足。第三支柱的个人养老金制度才刚刚建立不久，仍处于试点探索阶段。去年推出之后虽然开户数很高，但实际缴费人数有限，实际缴费金额低于预期。在完善养老保障体系的道路上，我国未来仍然有很多工作要做。事实上，不仅中国如此，放眼全球世界多数国家的养老保险制度都在受低生育率和人口年龄结构改变的影响。这些国家大多也在根据其国情尝试着调整养老保险制度，试图缓解老龄化所带来的养老困局。结合我国实际情况，个人认为有三点改革要尽快抓紧启动。
首先，第一支柱继续推进全国统筹，提高城乡居民养老保障。
由于我国经济水平分布不均，中西部地区的青壮年流动到东部沿海地区打工是常态。这使得部分城市因老年人人口多，年轻人少，参保缴费收不抵支。而经济发达地区却正好相反，是收大于支，养老金收支极度不平衡，需要进行统一协调调度。自2018年以来，我国开始实施中央调剂金政策，其主要目的就是解决各省份之间，养老保险基金不平衡的问题。目前，推进比较多的是市级统筹、省级统筹，但是全国统筹才刚刚起步。这是一个逐步平衡的过程，可能需较长的时间实现。在党的二十大报告和“十四五”规划中，多次提到要推动基本养老保险的全国统筹。现行的中央调剂金只是一项过渡性政策，在未来的五年，务必加速推进第一支柱基本养老保险的全国统筹问题，缓解地区基金收支压力和减轻地方政府财政支付压力，从而增强基本养老保险制度的可持续性。另一方面，目前的城乡居民养老保险的保障程度不足，无论是绝对值还是相对值都较低，无法起到应有的养老保障作用。由于城乡居民养老保险的主要筹资渠道是政府补贴，未来可能需要通过转移支付加大资金投入，尤其是对于一些相对偏远的地区。这些偏远地区本来生活水平就较低，财政负担也较大，一些个体本来就无力缴纳养老保险保费，造成老年的收入降低后生活压力陡增。因此，应该通过提高城乡居民养老保险补贴，为特殊人群代缴养老保险等手段，让保险政策更具有普惠性，有效提高城乡居民的养老保障。
其次，第二支柱加强顶层设计，发挥支柱作用。
虽然我国一直在强调要建立多层次多支柱的养老保障体系，但第二支柱企业年金和职业年金的发展一直不太理想，尤其是企业年金。根据人社部公报的最新数据，截至2021年底，第二支柱企业年金的参与人数仅为7200万人，很多中小型企业并未提供企业年金计划，无法为职工提供有效的养老保障。这其中主要有三方面的原因，一是企业负担较大，建立流程复杂。虽然我国基本养老保险的企业缴费率已从过去的20%降至目前的16%，但加上其他社会保险缴费，让企业缴费压力巨大。另外，我国企业年金是建立在企业与职工自愿参加的基础上，并非强制参加，双重因素叠加导致了企业建立企业年金的意愿较低。在企业年金建立和日常管理上，流程也是比较复杂，涉及的管理成本较高，这让很多中小企业对企业年金望而却步。二是企业年金对职工个人的综合吸引力不足。虽然企业年金目前整体的收益水平尚可，但作为一个长期投资产品，其投资权益类产品的比例不高。根据生命周期的理论，个人在青年期和中年期应该提升权益类的资产投资以换取更高的收益水平。在临近退休时再逐渐增加固定收益类产品，以提高保障。但是，目前企业年金在权益类产品的投资比例仍然较低，未来需要进一步推动市场化进程，丰富投资品种，提高收益水平。第三是企业年金模式过于固化，个人在企业年金的投资选择上没有主动权，参与感不足。这方面可以参考试点的个人养老金制度，同时打通第二支柱和第三支柱的壁垒，让两者可以自由转换。这样还能解决中小企业在建立企业年金制度时的复杂流程，一石二鸟。总体来说，第二支柱企业年金和职业年金的积累及长期投资收益，在健全和完善我国多层次养老保障体系建设中，起着至关重要的作用。未来要在顶层制度设计上进一步完善，发挥其补充养老的支柱作用。
再次，第三支柱尽快完善个人养老金制度，提高制度吸引力。
第三支柱个人养老金制度自2022年启动以来，一直受到社会的多方关注。从去年11月25日起，个人养老金制度正式在36个先行城市(地区)启动实施。根据最新数据，截至2022年底，个人养老金参加人数1954万人，缴费人数613万人，总缴费金额142亿元。作为一个多月的试点效果，这一数字虽然和理想还有差距，但已经是相当不错的成绩。目前来看，个人养老金在制度设计上采用了国际上较为通用的个人账户制度，每个参与者都有一个自己专属的个人账户。个人通过此账户进行自主投资，由参与者自主制定投资策略并分配投资比例。同时，税收优惠政策可以提高个人养老金制度的吸引力，鼓励有需要的居民为养老进行提前储蓄。这不仅增加了个人退休后的收入现金流，还缓解了第一支柱和第二支柱的压力，完善了我国三支柱的养老保障体系。当然，由于个人养老金刚刚开始实施，一些制度和政策上还存在着不足。在税收优惠方面，目前的政策是先用税前收入进行缴费，未来领取时按照3%的固定税率进行缴税。这虽然提供了较高的税收优惠，但单一的税率制度不利于激励养老保险的年金化领取，很难保障退休后的现金流也无法应对潜在的长寿风险。因此，在税率制度上个人养老金还有进一步调整的空间。另一方面，由于个人养老金刚刚实施，可供投资者选择的产品并不多，未来还需要丰富个人养老金产品的种类。面对不同风险偏好的消费者，提供储蓄、债券，权益类投资等多种投资选择。从收益率的角度看，保险公司按照监管要求，在做好投资风险管控的前提下，专属商业养老保险的收益率保持相对较高的水平仍然可期。总体来看，第三支柱的个人养老金制度在2022年开了个好头，但还需要进一步完善制度，提高对居民的吸引力。
总体来看，目前我国的养老保障体系的三个支柱中都存在着一些问题，但也有相应的解决方法。随着人口老龄化进程的加速，2022年我国人口已经出现了负增长，未来个人的养老压力必将进一步加大，因此，务必加速制度的顶层设计，解决现有的三支柱问题，完善养老保障制度，让居民未来有充足的养老收入，拥有体面的退休生活。
陈凯
副教授，加拿大滑铁卢大学数学学院统计精算系精算学博士、北美准精算师。现任北京大学经济学院风险管理与保险学系副系主任、中国精算发展研究中心主任，中国保险与社会保障研究中心副秘书长。研究方向为风险管理、养老金保险设计以及定价、量化金融学、全面风险管理。曾承担国家自然科学基金、教育部、保险学会等多项课题。连续多年参与撰写《中国保险业发展报告》，在north american actuarial journal、review of development economics、《数量经济与技术经济研究》、《保险研究》、《金融论坛》等杂志发表多篇学术论文，在《中国保险报》、《中国保险》等报刊杂志多次发表评论文章。
供稿：科研与博士后办公室
美编：初夏
责编：度量、雨禾、雨田