2018年9月，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）发布，拉开了我国全面实施预算绩效管理的大幕。作为全面预算绩效管理的重要组成部分，《意见》颁布5年来，我国社会保险基金预算绩效管理工作在制度和实践方面都取得了长足进步。
2022年6月，《社会保险基金预算绩效管理办法》（以下简称《办法》）出台，这是我国社保基金绩效预算的里程碑事件。预算法及其实施条例都明确要求将社会保险基金预算纳入绩效管理范围。在《办法》颁布前，社保基金预算绩效管理一直处于地方自行探索阶段。《办法》对社保基金预算绩效的目标、绩效运行的过程和结果应用等各方面进行了规定，把社保基金的各个险种都纳入进来，并明确指出社会保险基金预算绩效指标涵盖决策、过程、产出、效益等方面，为社保基金预算绩效管理提供了坚实的制度支撑。
这5年，各地围绕加强社保基金预算绩效管理开展了各具特色的探索实践。《办法》实施之前，北京市、安徽省、新疆维吾尔自治区和浙江绍兴、江苏无锡、山东济南等相继开展了社保基金绩效评价尝试。主要对基金进行整体评价，个别统筹区尝试对城乡居民医疗保险基金等险种进行重点评价。《办法》公布后，江苏、四川等省先后出台了各自的社会保险基金预算绩效管理实施办法，较为规范地开展社保基金绩效评价工作，积累了一定的实践经验。今后，各地应在《办法》指导下，紧紧围绕社保基金预算管理特点，进一步推进社保基金预算绩效管理工作。
理顺社会保险政策中的关键环节，使社保基金绩效评价工作真正落到实处，发挥作用。以养老保险为例，继续推进全国统筹是今后5到10年的工作重点。中央提出，10年内，各地实际缴费人数占应参保人数的比例和平均缴费工资占单位就业人员平均工资的比例均提高到90%。但是，由于缺乏对低负担地区的激励机制，对参保率和基数夯实率的绩效评价很难落到实处。目前，对于加强社保基金预算绩效管理的主动性不强，因为相对于缴费基数提升对本地企业所产生的现实经济压力，地方政府更愿意接受社保基金绩效评价“不高”的结果。
打通数据壁垒，建立人社、税务、财政等部门大数据共享平台。目前部门间希望“数据孤岛”现象较为突出，并且由于担心数据和信息整合后使企业缴费压力上升，并没有将各部门的数据打通。如企业的缴费数据往往由人社部门计算，税务部门主要是执行社保费征缴。随着人口老龄化趋势的进一步加大，我国养老保险和医疗保险的基金收支不平衡问题会越来越突出。从长远来看，夯实缴费基数是必须完成的工作。打通数据壁垒，建立人社、税务、财政等部门大数据共享平台，提高效率和透明度，是下一阶段需要完成的基础性工作。
继续细化和完善评价指标体系建设。按照《办法》规定，中央对基金的可持续性保持关注，对基金的长期平衡进行精算，制定社保基金中长期发展规划。中央制定整体绩效目标，各地分别根据实际探索和完善区域绩效目标。随着社保基金预算绩效管理的进一步铺开，各统筹区有必要按照决策、过程、产出和效益的框架，针对每种基金的特点和关注重点细化指标体系。由于社会保险基金的特殊性，更有必要对决策和产出指标进行细化。
具体推进过程中，中央要更多制定企业和机关事业单位的养老保险决策指标，地方要更多考虑城乡居民基本养老保险和城乡居民基本医疗保险的决策指标，可以通过与兄弟省市的财政补助标准、人均可支配收入水平比较，评估补助标准、筹资的分担机制是否合理。产出指标是社保基金绩效评价的重点，需要根据每个险种的特点有区别地进行设计。养老保险应该更多地考核参保率和基数夯实率。医疗保险的产出指标除了常见的门诊报销比例和住院报销比例以外，还应该考虑不同等级医院的就诊率、住院率和报销情况，利用绩效指标对医疗机构的行为进行引导和约束；同时，还应该考虑医疗机构总额预付制、按病种付费、药品医用耗材集中带量采购等产出数据。失业保险和工伤保险更应关注的产出指标是不同人群的参保率，目前存在的问题是失业保险的参保群体和高失业风险群体不一致，如机关事业单位参保率较高但失业风险较低，农民工和零工人员失业风险较高但参保率有待提高。失业保险还应该考虑就业培训等项目的培训数量和效果等。
尝试将指标考核结果应用于资金分配。《办法》明确提出强化绩效评价结果应用，将绩效评价结果作为完善社会保险基金管理相关政策、改进管理的重要依据，逐步在资金安排中应用。企业职工基本养老保险从2022年1月1日起开始实行全国统筹，虽然各地区名义缴费率会逐步统一，但实际缴费率还存在较大差异。在考虑对目前低负担地区激励机制的基础上，对社保基金绩效评价工作完成较好、一些关键指标提升较快的地区给予相应奖励；用考核结果对资金分配的系数进行调整。
——原载《中国财经报》
2023年6月10日
蒋云赟
北京大学经济学院教授，博士生导师。财政部政府债务咨询专家，中国成本研究会理事，中国税务学会中青年税收研究会理事，特许金融分析师（cfa）。首批国家级线下一流课程主持人，首批北京市课程思政示范课程主持人。主要研究领域为社会保险、税制改革以及公共项目的绩效评价。主持国家自然科学基金、教育部人文社会科学研究基金和北京市哲学社会科学项目，作为子课题负责人参与国家社会科学基金重大项目和教育部哲学社会科学基金重大项目和多个部委课题，在《经济研究》、《财贸经济》、china economic review、applied economics和economic modelling等经济学期刊上发表文章五十余篇。
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