（作者系北京大学经济学院博士后）
在2017年3月9日的第十二届全国人大五次会议记者会上，国资委明确表示，会如期、按时、足额划拨国有资本充实社保基金，以促进社保基金长期可持续发展。并且历年来两会都会对社保基金制度尤其是社保基金运营管理情况进行激烈讨论，不难看出，社保基金的运营管理的确是目前各方高度关注的一个重要问题。
自上世纪80年代我国建立社保基金制度以来，基金规模和覆盖人群方面都取得了不菲的成绩。以规模为例，社保基金收入、支出和累计结余分别从1989年的153.6亿元、120.9亿元和81.6亿元分别增长到2015年的46013亿元、38989亿元和59532亿元，年均增长率分别为24.51%、24.86%和28.85%[1]。但不可否认的是，由于制度设计之初的历史遗留问题以及人口老龄化所带来的各种风险，我国社保基金的运营和管理均面临着严峻的挑战，如果我们不能有效地应对这些挑战，这不仅影响我国社会保障制度的健康运行，而且将危及我国社会稳定，优化社保基金运营管理势在必行。
我国社保基金运营管理存在的问题
我国社会保险统筹层级较低，社保基金处在政府分散管理状态。我国社保基金现收现付的统筹账户由各级地方社会保险经办机构分级管理，省级统筹负责中央和省属企业的养老保险、失业保险，其他险种实行地市级统筹或县级统筹，统筹的层次还处在较低的水平，并且管理混杂。以2015年为例，全国共有6859个县区级的社会保险经办机构，而我国共有县级行政区2851个，这说明我国每个县有将近3个社会保险经办机构，社保基金的运营管理权限基本停留在这些经办机构上，运营管理的混乱程度由此可见一斑。
投资回报率低下，无法抵御通货膨胀风险。社保基金在2015年之前只能存入银行或购买国债，并按银行现行利率和国债利率获得利息收入，投资渠道单一，致使投资收益低下。首先，我国银行利率低下，有些年份甚至低于当年的通胀率，尤其是在高通货膨胀的2007-2008年，存款利率远低于当年通胀率，且银行存款以单利计算、通货膨胀率以复利计算，加速了通货膨胀对社保基金的实际贬值影响，削弱了银行存款的保值能力。其次，国债利率较低，无法实现社保基金的保值增值，国债一直以来是我国社保基金持有的重要投资资产，利率的下降引致国债的收益率一直徘徊在低水平，社保基金大量投资于国债，实际上是让利于国家财政。
改革之路困难重重，优化社保基金阻力较大。早在2011-2012年，基本养老保险基金投资体制改革曾进行过一次艰难的改革，拟新建一个全国范围的国务院直属事业单位，并由其负责牵头实行市场化和多元化的投资体制改革。但由于部门博弈及社会舆论压力等因素的影响，对社保基金要不要实现市场化改革、采取什么样的投资模式运营管理等问题进行了激烈争论，导致改革进程极度复杂化；加之当时政府做出了“本届政府内财政供养人员只减不增”的庄重承诺，于是新建机构的改革思路遇到瓶颈，关于社保基金投资体制的改革进程只能暂时搁浅。另外，各级基金经办机构一般将社保基金存入银行，这就导致地方商业银行和小银行对社保基金具有一定的依赖性，改革措施中的提高统筹层次会对地方金融稳定乃至经济稳定产生一定的冲击，地方上一般会对改革持消极态度，这也是当前社保基金体系改革面临阻力大的根本原因之一。
总之，在不能改革的情况下基金运营管理只能维持现状，直接后果是管理效率低下、基金保值增值能力较弱，长此以往势必会出现基金支付危机，危及社会稳定。
造成我国社保基金问题的原因
历史遗留问题。首先，在社会保险制度设计之初，覆盖的人群只有机关事业单位和城镇职工，并且针对不同的人群设计不同的社会保险制度，随后针对城乡居民建立了养老和医疗保险制度，同时也组建了相应的基金制度，而每种社会保险制度对应的基金都由不同的层级或部门来管理，形成了基金碎片化的现实情况。其次，根据我国计划经济时代的指导思想，社会保险制度由各级政府自行管理，将社保基金的运营管理权下放到各级政府，导致社保基金统筹层次低下，并延续至今。最后，社保基金运营强调安全性，投资渠道最初限制于银行存款和购买国债，于是各级政府将社保基金存入当地银行，当社保基金积累到达一定规模时，提高统筹层次势必会对当地经济建设带来不良影响，这也是基金统筹层次低下而地方政府对提高统筹层次不积极的重要原因之一。
投资环境不完善。首先，关于社保基金的投资管理，我国只出台了《基本养老保险基金投资管理办法》这一部规范性文件，不利于规范社保基金运营管理。其次，社保基金投资政策限制严格，2015年银行存款和购买国债的基金资产占基金总资产的93%左右，投资渠道过于狭窄。如何将社保基金投资范围适当放宽，为社保基金投资运营提供一个合适的政策环境，是当前摆在社保基金运营管理中的一个现实问题。再次，资本市场不完善。完善的资本市场能够降低基金投资的风险，实现基金保值增值的目标，我国资本市场的不完善是社保基金迟迟不能入市的一个重要原因。
优化社保基金运营管理的对策
鉴于我国社保基金运营管理存在的问题及产生这些问题的原因，笔者认为在坚持基金安全性、流动性和收益性的前提下，我国可从以下几个方面优化我国社保基金运营管理，以推进我国社保基金制度健康可持续发展。
首先，妥善处理中央和地方的利益关系，提高基金统筹层次。提高统筹层次本质上是正确处理中央和地方的利益关系：首先，要处理好人民福祉和地方短期经济利益之间的关系。地方政府认为社保基金留在地方是刺激地方经济发展维护区域稳定的重要手段，社保基金“上缴”会“损害”地方经济利益，但维护社保基金的良性发展关系到全民族的福祉，处理不当会危害国家稳定。其次，要处理好局部和整体之间的关系。社保基金在不同省份存在较大的差异，有些省份基金结余规模大，也有省份开始出现支付危机，国家提高统筹层次，可能会“损失”局部地区的利益，但实行社会保险制度是我国国策，维护整个制度的健康运营是现实所需。最后，要客观看待短期和长期的关系。在短期内，提高统筹层次阻力大困难多，但若任由现在的情况继续下去，长期来看我国的社会保险制度的可持续性会产生困难。真正处理好了这三者的关系，才能廓清提高基金统筹层次的障碍，为优化社保基金运营管理提供根本性支持。
其次，组建或委托专业团队负责社保基金投资运营。立足我国国情，建议将社保基金委托给某一专门机构管理和投资运营，将部分的社保基金委托给专业化管理公司进行运营管理，根据委托—代理理论实行严格的监管。于此同时，要加强专业知识储备和具备专业技术能力的人才队伍建设。目前我国社保基金的运营管理权掌握在各级地方政府的基层公务员手中，这些人专业技能较差，这也是造成收益率不高的原因之一，加强具有专业素养的管理人才队伍建设非常有必要。
最后，加强监管，建立完善信息披露制度。一方面，必须增强法制观念，严格贯彻落实各项社保基金管理的政策法规，依法监管社保基金运营管理。具体而言，要明确社保基金运营的岗位职责，制定规范的工作业务流程，明确各业务的风险点和关键环节，建立健全相关的制度规范，同时建立投资运营相关负责人责任追究制度，确保内控机制的有效运行。另一方面，为了保护民众的合法权益，社保基金管理机构必须向有关监管部门报告基金运营管理情况，并保证信息披露制度应该具备公开性、及时性、充分性和有效性等特点，让社保基金的运营和管理透明化。
[1] 此处的年均增长为年度环比增长率，数据根据2002年《中国劳动统计年鉴》、2015年《中国人力资源和社会保障年鉴》及2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报整理。本文所称社保基金包括基本养老保险（含城乡居民养老保险）基金、基本医疗保险（含城乡居民医疗保险）基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金五个部分。